创新 实践 人才——记深圳市效益审计工作(06-3-22)

　　眼下，深圳几乎没有人不知道连续刮了3年的由效益审计所引发的“深圳审计风暴”；全国审计机关也都在瞩目“敢为天下先”的深圳效益审计实践。

　　深圳自2002年实施第一个政府绩效审计项目4年来，共实施效益审计项目(单独立项)25个；1998年深圳率先设立投资审计局，7年间共审计政府投资800多亿元，核减工程款77亿元。目前，效益审计成为深圳审计的一项经常性工作，工作量已达到全部工作量的一半左右 (含投资审计)。深圳效益审计在促进政府提高财政资金使用效益上，发挥了重要作用。

　　开春时节，记者走近深圳效益审计，耳闻目睹审计人员的经历与感受，采访结束，“创新、实践、人才”这三个词跳进我的脑海，挥之不去。

　　创新：推开效益审计之门

　　2002年8月，当柯剑和他的5名同事，在深圳毒热的烈日下，串街走巷，走访深圳12家医院时，他没想到自己正在吃中国效益审计的第一只螃蟹。

　　这个项目就是深圳实施的第一个效益审计项目——深圳市卫生系统医疗设备采购及使用管理情况审计。这个项目的立项，缘于当年3月深圳市人大会议上，一项某医院购置4000万元核磁共振设备预算，被人大代表质疑不节约而暂缓安排，由此引起市审计局注意，决定将其作为效益审计项目。

　　这是一个具有历史意味的举动，深圳第一次对政府绩效进行评估，也是我国效益审计探索从理论向实务迈出的实质性的一步。对效益审计的探索与实践，深圳走在了前列。这与深圳客观环境有关，但最重要的，起决定性作用的内因，还是深圳审计人所具有的创新思维和敢试敢闯、勇于实践的精神。

　　2001年以陈志刚局长为首的深圳市审计局新一届领导班子上任，当时，许多人都说审计不好做，范围越来越窄了。但是，陈局长不那么认为，“我认为关键在于决策层的思路，要以新的思路打开审计的空间。这不仅要有高度的责任感，而且要有创新的智慧与激情。”

　　“个人贪污几万元钱要判刑坐牢，可财政资金成百上千万的损失浪费，却无人负责。”审计人员在财政资金审计中看到的种种损失浪费现象，让他们心疼、心寒，促使他们积极寻求一种可以直接对财政资金使用效益进行评价的审计方法，以便利用更加有效的手段，来促进政府规范管理，提高财政资金使用效益。

　　2001年深圳市人大三届五次会议通过颁布的《深圳经济特区审计监督条例》第十三条明确规定：本条例所指绩效审计，是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其在履行职责时财政资金使用所达到的效率和效果程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为。

　　这一概念打破了我国效益审计长期受制于三条“短腿”的僵局。目前公认这三条“短腿”：一是审计对象财政财务的真实性、合法性问题尚未完全解决，效益审计缺乏基础；二是缺乏评价标准体系，评估缺乏依据；三是缺乏从事绩效审计的人才队伍。这三条“短腿”制约了我国效益审计的开展。而深圳进行了变通创新，从中国国情出发，把效益审计建立在“对财政财务收支真实性、合法性进行审计基础上”，为进行效益审计打开了通道。

　　2002年，深圳试水第一个效益审计项目———深圳市医疗系统医疗设备采购及使用管理情况审计。2003年初，陈志刚第一次向人大作效益审计工作报告，披露了12家医疗单位6亿多元的大型检测设备存在使用效率不高和闲置的问题。深圳卫生系统认为审计分析客观，建议中肯，根据审计建议解决了医疗购置经费多头申请的问题，建立了医疗器械类评审专家资料库，医疗设备购置开始实行专家评审制度，并着手建立绩效评价和考核体系。

　　初战告捷，大家信心大增。2003年效益审计项目增加到4个，审计项目拓展到预算、公共项目、政府投资领域，如果说第一个项目是试运行，那么新一轮4个项目审计则是正式运行，必须有相对稳定规范的运作思路和框架，有一套模式和章法。于是，陈志刚向市政府申请赴港专门学习效益审计。2003年上半年，陈志刚在香港潜心学习了3个月，写下了3万字的调研报告《香港政府绩效审计研究与借鉴》。这项成果被有效应用到深圳效益审计实践之中。

　　注重学习、勇于创新的精神，和敢闯敢试、不惧困难的勇气，让深圳人赢得了审计发展的重大机遇。效益审计，这个长期被束之高阁的概念，这扇在中国似乎难以开启的现代审计之门，终于被深圳人轰然推开。

　　实践：探索效益审计的实现模式

　　2003年岁末，一份政府效益审计报告，让深圳平地起风雷。这份报告披露了海上田园风光旅游区等4个政府财政资金项目存在的亏损、浪费问题，媒体曝光后，引起社会极大反响，专家、民众发表言论，各部门公开表态，时任市委书记的黄丽满强调，政府投资资金都是纳税人的钱，分分厘厘来之不易，必须精打细算，把有限的资金用在刀刃上。全市掀起查处“财政败家子”的审计旋风。

　　如今，穿过当年强劲的“风暴”，我走进该局行政事业审计处，走近“海上田园”审计组，与当年担任项目组长的张周庆处长、主审朱俊怡副处长交谈，听他们讲那段刻骨铭心的故事。

　　“真是万事开头难啊，但是，难，也得做。”张处长说，当时他是审计现场第一负责人。他说，其实效益审计所有的程序与传统审计基本差不多，最不同、最困难的就是建立评价标准和评价标准体系的问题。

　　这是制约效益审计发展的第二条“短腿”。深圳在实践中摸索出一套解决这一问题的办法。简单归纳，即用业务指标评价业务数据，用审计对象自己的标准来评价他的绩效，学会全方位、多方法地寻找评价所需数据和资料。具体标准：一是法律法规，二是行业标准和规范，三是评价参照对象。

　　审计组全面展开调查，多方面寻找合适的效益评价指标，确定了四方面指标：一是经济效益指标，因为海上田园亏损严重，所以从经济效益方面进行评价，比较合适。二是可行性研究报告提出的评价指标。经过比较，项目的实际经营成果与可行性研究报告预测的相差很远，项目绩效较差。三是与同行业指标比较。如经调查房价发现，海上田园4折房价为392-2320元/间/天，明显高于宝安区同行业平均房价261元/间/天水平，处于全市最高档平均房价470元/间/天的行列，严重脱离实际，定价极不科学。四是主管领导以及同行业管理人员评价意见，得到一些对项目现状更为专业的看法。通过综合比较分析，审计指出，海上田园旅游区实际投入9．38亿元，其中政府直接投资6．67亿元，3年累计净亏损3515万元，预定8年左右收回投资难以实现。审计报告得到了市政府和市人大的肯定和好评。

　　海上田园只是深圳效益审计项目中的一个实例，4年来，深圳共有25个政府效益审计实例，记录着他们探索的脚印。这些项目和海上田园项目做得一样漂亮。他们在实践中形成了一套趋于规范的做法。

　　深圳效益审计正是在实践中不断得以拓展和提高。从2002年实施1个项目，到2003年4个、2004年8个、2005年12个，审计项目不断增加；审计领域也从最初的专项资金拓展到公共服务、预算执行领域；投入绩效审计的力量不断增加，从当初的4人小组，到现在效益审计工作量达到一半左右。同时，组织各区审计局开展效益审计，到2005年各区局已实施27个效益审计项目。

　　深圳积极探索效益审计的多种形式，还尝试将效益审计与政府投资审计、预算执行审计、专项资金审计和经济责任审计等财务收支真实性、合法性审计相结合的“结合式效益审计”。1998年深圳在全国率先成立了政府投资审计机构，对深圳所有的政府投资项目进行全程跟踪审计。通过审计，对促进加强资金管理、减少损失浪费、提高资金使用效益发挥了很好作用。2005年该局审计政府投资186亿元，核减工程款14.17亿元。7年间共审计政府投资800多亿元，核减工程款77亿元。

　　深圳效益审计引起社会极大的关注，在深圳掀起一个个“审计风暴”。2005年，连续刮了3年的“深圳审计风暴”，终于引发一场席卷深圳各部门的“责任风暴”，市委书记李鸿忠要求对审计查出问题追究责任，实行“埋单制”，并形成审计查出问题责任追究长效机制，将其上升到“加强执政能力建设”的高度，后有16人被追究了责任。效益审计在深圳，真正成了促进政府提高财政资金使用效益、提高行政执行力的重要手段。

　　人才：探索效益审计的决定因素

　　人才缺乏，是制约效益审计发展的第三条“短腿”，那么，深圳在发展效益审计过程中，是如何解决这个问题的呢？几年来，深圳通过加大整合审计资源力度，调整和优化资源配置，培养建立了一支素质较高的人才队伍，形成能够高效运转的工作机制，适应了效益审计工作综合性、知识性、专业性强的特点，稳步推进了效益审计工作的发展。

　　走到陈渭彬的工作台，他正聚精会神地埋头看图纸，桌面上摞着一堆堆档案资料。他毕业于

清华大学，工程专业，高级工程师，是1998年政府投资审计机构初建时就进来的“元老”级人物。此前，我已听孙更生副局长介绍，这个市局所属的投资审计局，现有在编人员58人，具有专业职称的50人、高级职称26人；专业技术人员中，工程技术人员38名，占专业技术人员的70%。如此高素质的审计队伍，在审计机关不多见。效益审计需要高素质的人才队伍。

　　陈渭彬所在的投资审计局2001年以前是事业编制，不隶属市局，2001年市机构改革中整体归并到市局，通过这样大运作的整合，一方面使市局获得一批优质人才，队伍结构迅速优化。另一方面，也使陈渭彬等一批高素质人才成为国家

公务员，增强了他们对职业的责任感和稳定感。

　　用审计事业凝聚人心，用具有挑战性的工作来锻炼人培养人激励人；以高效的工作机制锻炼人，发掘员工最大的潜能；以审计业绩来激发员工对职业的自豪感与成就感，发现自己的人生价值；利用各种科学的人事机制和措施，整合资源，稳定队伍，打造一支精干高效、适应效益审计发展的高素质人才队伍。这就是深圳审计这几年所实施的人才战略。

　　在深圳市机构改革中，为适应加强和改革审计监督的需要，市局争取设立了两个副局级专业局：经济责任审计专业局、政府投资审计专业局，人员总编制达到178名，比过去翻了一番。截至2005年，实有行政编制人员156名(另有10名雇员)，其中，本科以上124名，占79%；高级职称43名，占28%；35岁以下56名，占35%。2002年至2004年通过公开招聘，择优录取29人，其中19人是工程、金融、法律、计算机等专业人才；2005年面向全国公开招聘了7名高级审计师。通过引进竞争机制，实行干部竞争上岗，实行处室双向选择，使处室结构优化，通过年终考核评优评先等激励机制，有效提高员工素质。几年来提拔处级干部31名，占现有处级干部总数的48%；先后派出三批共41名业务骨干赴

澳大利亚、美国参加绩效审计培训，快速提高审计干部实际审计工作水平和能力。另外，坚持把效益审计实践作为培养锻炼审计人员的跑道，使他们在实践中提高效益审计技能。（杨晓雷）