过去五十载 10个五年计划经验教训的总结

　　《中国十个五年计划研究报告》，刘国光主编，人民出版社2006年出版

　　小平同志曾多次指出，计划和市场都是手段，社会主义可以用，资本主义也可以用。根据小平同志这一思想，我认为，在社会主义市场经济体制下，市场要对资源配置起基础性作用；同时也需要计划，需要国家宏观调控，以纠正市场的不足。今天，我们将第十一个五年计划称谓“规划”，“规划”也是计划，是具有指导性、战略性、长远性的计划。在建设 和完善社会主义市场经济的总目标下，进一步研究探索国家宏观调控的方式和力度，仍然是个十分重要的问题。

　　从上个世纪50年代初期制定与实施第一个五年计划至今，我国在半个多世纪中已经制定和实施了十个五年计划。认真回顾和总结制定五年计划以及实施国民经济宏观管理方面的经验教训，对于完善中国社会主义市场经济理论和体制，是一件意义重大的工作。

　　计划经济时期5个“五年计划”的几个特点

　　从上个世纪50年代开始，中国学习和实施了苏联的计划经济制度。计划部门在拟订经济发展战略和发展规划，制定产业政策和价格政策，监测和调节国民经济运行，搞好经济总量平衡，优化重大经济结构，安排国家重大建设项目等方面做了大量工作；同时也担负和执行了大量行政审批职能和微观管理事务。计划经济发挥了集中全国力量办工业的作用；在极端困难的条件下，初步建立了国民经济的工业体系，在历史上曾发挥了巨大的作用。但是，其中的失误也层出不穷，做了不少“无用功”。

　　正如《中国十个五年计划研究报告》第七章所归纳的那样，计划经济时期的五年计划，它们的制定和实施有以下几个特点：

　　-五分之四的“五年计划”未曾面世从1953年到1980年，我国实施了五个五年计划，中间夹了1963—1965年的国民经济调整时期。其中，除1953—1957年的第一个五年计划以外，其余四个五年计划均未曾正式公布。

　　-决策的科学化难度大首先，信息制约带来了盲目性。信息的不准确、不全、不及时甚至扭曲，常常成为历次计划制定和实施过程中的焦点问题。由于数据不准确，即使拍了板，也经不住推敲和各种变化的要求。加之经济生活的丰富多彩、瞬息万变，希望经济信息能够及时地包罗万象，这在20世纪的资讯条件下只能是美好的空想。这也成了计划工作的最大障碍。其次，决策的形成与修订缺乏广泛参预的民主机制。第三，经济建设计划服从于政治斗争和意识形态工作，使科学决策受到干扰。第四，需求和供给的可能割裂、投入与产出分家。第五，五年计划完成情况估价不准确。由于指标多变，计划完成评估的标准不明，致使计划的总结往往难以准确。

　　-计划实施形式趋于单一1952年11月国家计委成立时，面对多种经济成分并存的新民主主义经济体制，国家计委实施了多种形式的计划管理制度。但是，1958年以后，随着人民公社化运动的发展，农村经济中的指令性计划管理不断加强，管理形式趋于单一，农民的自主决策和农产品的自由交换微乎其微。当经济发展受挫之后，在1961—1964年的调整阶段，市场与自由贸易的作用一度得以发挥，适应了市场松动和改进计划工作的要求，国家计委一度重新提出计划管理的多元性。这种多元性主要包括：指令性的、指导性的和参考性的计划相结合；对集体所有制和全民所有制企业的计划要有所区别，对全民所有制的企业和事业实行直接计划，对集体所有制的农业和手工业实行间接计划。国家对农村公社只下达农产品的收购计划，并对粮食、棉花、油料等主要农业生产指标提出参考性的安排意见。手工业的供产销计划，中央只管少数同国计民生有关的重要产品，其他产品均归地方管理。对于手工业生产单位生产的小商品和农村人民公社、农民个人生产的土副产品，应当在商业部门的统一领导下，运用价值法则，通过供销合同和集市贸易来促进生产、活跃交流，保证全国生产和消费的需要。但是，国民经济刚刚恢复，上述改进的方式尚未实施，就进入了“文化大革命”。不仅农民没有了经营的自主权，“三级所有、队为基础”中的生产队也失去了自主权。1966年以后，计划实施形式更单一化了：间接计划与直接计划、指导性计划与指令性计划已没有什么区别了。这种情况直到1978年以后才得到明显改变。

　　-微观管死与宏观多变在计划经济体制下，与宏观多变并行的是企业被管得很死，没有自我更新改造的能力。20世纪50年代，我国经济的所有制成分逐渐形成单一公有制，计划成为资源配置的惟一因素。为了集中财力、物力完成重点项目建设，企业的投资权限受到严格的限制，特别是国营企业的自主权微乎其微。

　　-以“条”、“块”为特征的整体与局部分割中央各部门(简称为“条”)与地方(简称为“块”)之间的条块分割，既是当时经济体制的重要特征，也是制定和实施五年计划过程中各类矛盾的一个焦点，反映在诸多方面。

　　-重基建轻技改为了建立完整的国民经济和工业体系，分配基本建设投资是计划工作的重要内容和资源配置的主要手段。然而，技术改造问题也是资源配置中不可忽视的方面，不仅原有企业的技术改造工作不应忽视，而且随着新建企业的大批投产，技术进步和设备更新的要求也越来越迫切。但是，由于投资软约束、甚至无风险，地方与部门追加基建投资对计委压力很大，使计委不得不将有限资金不断向基本建设追加；同时，企业缺乏市场竞争的压力和追逐利润的激励，技术进步、更新改造的动力不足，从而加重了“一头重、一头轻”的跛足趋势。这就导致企业“复制古董”，整体技术水平原地踏步，拉大了我国企业的技术水平与世界先进水平的差距。

　　从另一方面来看，在计划经济时期，我国的计划工作就具有计划服从实施的特点。1955年夏天，第一个五年计划已经执行了3年，计划实施得比较顺利。7月，经过全国人民代表大会通过，第一个五年计划方正式颁布。这一过程就体现了这种特点。此后，计划一再变更的情况，存在于每个五年计划和大多数年度计划之中。这种情况既反映了在政治经济形势骤变的背景下，中长期计划的管理与实效有限，具体数字很难有理想的预见性，也在一定程度上反映了计划工作比较务实的特点。

　　市场经济时期5个“五年计划”的几个特点

　　中共十一届三中全会以来，

中国经济进入了一个全新的大转变时期。这种转变过程可以概括为双重模式的转换：一是经济体制模式的转变，即从传统的计划经济体制转变为市场经济体制；二是经济发展模式的转变，即由过去强调优先发展重工业、实行高积累和外延型发展模式转变为经济和社会协调、效益型和可持续发展模式。在经济运行方面，中国经济也实现了由供给约束型的短缺经济形态转向为需求约束型的买方市场形态。

　　上述这种经济体制、经济增长方式和经济运行常态的根本性转变，必然导致五年计划的制定和实施也发生了相应的巨大变化。概括起来，大致有以下几个方面特点：

　　-五年计划的基础转向社会主义市场经济的基本框架上计划管理的基础已经发生了根本性的变化。1978年以后，随着改革开放的推进，在农村，政社合一的人民公社解体，农民及乡镇企业摆脱了政府的直接计划管理，获得了经营自主权；在城市，随着个体经济、私营经济和三资企业的迅速发展，以及国有企业的“简政放权”，特别是政府放松了对市场的控制，主动缩小了指令性计划范围，使得越来越多的企业经营活动脱离了政府的直接干预，市场调节的范围越来越大。到1992年，中共十四大正式提出市场经济改革目标和强调市场调节的基础性作用以后，不仅非国有经济依靠市场调节，政府不再直接干预其经营，而且国有经济也进入适应市场经济的体制改革和结构调整阶段。可以说，1992年以后，中国就不再是计划经济，不仅确立了市场经济的改革目标，而且逐步建立起社会主义市场经济的基本框架。当然，社会主义市场经济的成熟，是不可能一蹴而就的，还需要一个较长的完善阶段。

　　-计划管理逐渐由指定性计划为主转变为指导性计划为主计划管理逐渐由脱离实际的指令性计划指标为主转变为接近实际的指导性计划指标为主。改革开放以来，政府逐渐从微观经济管理领域退出，让位于市场调节，验证了邓小平关于计划只是管理经济的手段而不是基本制度的论断。计划经济消亡了，但是五年计划却依然存在并发展着，政府的计划管理和行政干预，在维护市场调节为基础的前提下，正发挥着弥补“市场失灵”的不可替代的作用。

　　-计划的制定日益规范化、科学化和民主化1978年以后至今，我国已经制定了五个五年计划。与前五个五年计划相比，后五个五年计划的制定显示出明显的规范化、科学化和民主化特征。80年代初，邓小平在总结计划管理经验时就提出，我们不仅要总结过去指标过高、急于求成的教训，还要研究指标低于实际的情况。他说，根据最近的统计，1982年工农业总产值增长8%左右，大大地超过了原定的增长4%的计划。前两年还没有发生这种情况，1982年是头一次出现。这里就提出一个问题，如果我们的年度计划定低了，而实际增长速度高出很多，会产生什么影响？对这个问题，要抓紧调查研究，作出符合实际的分析。……总结历史经验，计划定得过高，冒了，教训是很深刻的，这方面的问题我们已经注意到了，今后还要注意。

　　-五年计划的实施效果有了很大提高后五个五年计划与前五个五年计划相比，有很大的差异。简单地说，主要表现在以下六个方面：第一，前五个五年计划都是以单一公有制和计划经济为目标模式，结果越搞问题越多；后五个计划，则是以多种经济成分并存发展和市场经济为目标模式，结果渐入佳境。第二，前五个计划都是贯彻优先发展重工业和进口替代战略，实行高积累，结果导致农轻重结构失衡，人民生活水平长期得不到明显改善。第三，前面五个计划都是高指标，导致经济紧运行；后面五个计划则指标普遍不高，而实际执行结果一般都超过。第四，前五个计划，除第一个五年计划在苏联的帮助下正式形成外，其余四个都没有正式形成和经人大讨论通过；后五个计划都经人大讨论通过颁布，尤其是第十个五年计划，人民参与程度更高。第五，前五个计划的特点都是不断强化政府的经济职能，政府管得越来越多，计划管理越来越依靠行政手段；而后五个计划，则是相反，政府的经济职能和权限逐渐收缩，让位于市场，政府由“全能型”向“效能型”转变。第六，前五个五年计划的经济效益，除第一个五年计划经济效益很好，但社会主义改造的后遗症也不小外，其余四个五年计划经济效益都不理想，经济增长波动很大。而后五个五年计划，则表现出政府调控和管理经济的办法逐渐走上正轨，水平越来越高，成本也越来越小，促进和保证了国民经济的持续高速增长。

　　在这56年经济体制的急剧变动中，我们既有成功的喜悦，也有失误的挫折。但是，令人欣慰的是，我们终于找到了符合中国国情和世界发展趋势的政府管理经济的目标和模式，并以此不断地完善我们的经济体制、丰富管理经验。(作者单位：中国社会科学院)