破解代表议案变建议困境 人大划定代表议案格式

　　本报记者 陈 欢 上海报道

　　全国“两会”结束，各地全国人大代表纷纷离京，一名人大代表匆匆走进宁波大学教授、全国人大代表范谊的房间，“快把那份文件拿给我复印一下，不然明年议案就没法提了。”

　　这位人大代表着急复印的，就是《关于代表团、代表提出议案和建议、批评、意见的注意事项》。

　　今年，全国人大在这份文件中首次要求：“修改现行法律或者立法项目已经列入本届全国人大常委会立法规划和2006年立法计划的，提出法律案应该同时提出法律草案文本。”而且，这份文件后面还附有今年的立法计划和明年的立法计划初步设想。

　　据全国人大有关人士透露，作此要求的目的在于破解代表议案质量不高，不如代表团、专门委员会等部门议案的困境。

　　代表议案哪去了？

　　李邦良(全国

人大代表)感到有些遗憾，他这次带来了六份“议案”全部是要求制定法律法规的，但经过审议之后，全部转为建议处理，因为他的议案没有附有完整的法律草案。

　　事实上，他所遇到的情况并不鲜见。据全国人大相关人士介绍，根据我国相关法律法规的规定，代表议案主要就是要求制定法律，修改现行法律，解释法律的法律案。比如今年，十届全国人大四次会议共收到代表议案1006件，其中有1003件是法律案。

　　但是，有些代表提出的尽管也是立法或者修法的“议案”，但由于过于粗疏，缺乏可操作性和针对性等原因，这些“议案”在审查后不会作为正式的议案，而是转到相关部门作为建议处理。

　　但李邦良可能想不到的是，这些议案尽管已经通过审查，被列为每年的正式议案，但是最终能够列入立法计划，并成为法律的却寥寥无几。有资料表明，从1979年到目前为止，还没有代表团和代表联名提出的法律案被列入议程审议通过。

　　那么，为何最终列入立法计划的都不是代表议案？每年全国人大期间数以千计的代表议案哪里去了？

　　“因为代表议案的质量远不如国家机关议案的质量高。”全国人大一位长期负责议案审查的人士表示。

　　“这些议案会转到相关的部门处理，其中一些有价值的建议可能在立法的时候被考虑。但代表议案列入立法计划并审议通过，从目前来说还没有。”上述人士说。

　　根据我国法律的规定，30名以上代表联名可以提出议案，主席团、全国人大会常委会、全国人大各专门委员会等机构也可以提出议案。因此，最终列入立法计划的基本上都是这些机构议案。

　　华东政法学院曾专门对八届、九届人大立法计划做过统计。以八届、九届全国人大为例，国务院、各专门委员会和委员长会议是最主要的立法议案提出主体。其中国务院最多，44件，占议案总数的58.9%，其次则是人大各专门委员会。

　　“国家机关提出的立法议案，事先基本都经过调研、专家讨论等阶段，不仅附有完整的法律文本，而且比较成熟。”全国人大法工委人士表示。

　　相反，大多数代表议案都做不到这点。

　　“我们代表平时有自己的工作，只有用业余时间来做议案。而且，代表们平时不在一起，只有开会的时候才聚起来，所谓30人联名，通常都是一人或数人领衔起草，其他人签名附议。一个代表的力量，难以和一个国家机关比。”范谊说。

　　代表议案规范化

　　从去年开始，这一情况悄悄有了变化。“代表团先给代表们开了会，要求代表议案的格式必须标准，要有明确的案由、案据和解决办法。”一名全国人大代表回忆说。

　　到了2005年6月，《全国人民代表大会代表议案处理办法》出台，其中第七条明确要求：代表议案应当有案由、案据和方案。案由应当明确清楚，案据应当充分合理，方案应当具体可行。代表提出法律案，最好同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的相关资料。

　　“目的在于提高代表议案质量。”全国人大的相关人士表示。

　　有些代表也已经敏锐的注意到了这一变化，开始有意识地提高自己议案的质量。

　　2004年“两会”上，范谊就提出议案要求制定《义务教育法》，但只有一个建议而已。2005年开“两会”的时候，范谊又提出了这个议案，但是经过调研，带来的议案就附有完整的法律文本。今年，范谊更针对去年底公布的《义务教育法》草案，逐条提出修改建议，附在议案的后面。

　　“几年代表当下来，水平和意识都提高了。”范谊说。

　　今年全国人大的要求则更加明确：修改现行法律或者立法项目已经列入本届全国人大常委会立法规划和2006年立法计划的，提出法律案应该同时提出法律草案文本。

　　但是，也有一些代表对此提出异议。“修法议案还好，如果是立法议案，一个人根本做不了。”一位全国人大代表说。

　　诸如反垄断法、国资法这样的“大”法律，让单个人大代表制定草案，不管是人力、物力，还是代表的水平，确实都很困难。