新河试验是中国式的公共预算

　　———访中山大学政治与公共事务管理学院副院长马骏教授

　　□本报记者　胡念飞

　　记者：作为著名的公共预算专家，你如何看待新河试验？

　　马骏：新河试验是一种值得关注的创新。它有四个特点：(1)采取民主恳谈与人大制度相结合；(2)以政府预算为恳谈的重点，而且是全部政府预算；(3)在镇党委的领导下，通过在政府官员、人大代表和公民之间展开对话的形式，让大家充分交流，然后对政府预算进行修正；(4)设计了相应的程序，确保人大代表和公民的预算参与是有序的。

　　总的来说，我认为新河试验是具有中国乡土特色的社会主义民主创新，是我们的基层干部在面对已经改变了的社会结构形成的新问题，而进行的一种自发创新，是为了解决各种新问题而发展出来的新型治理模式，是真正中国式的参与预算。

　　记者：你提到社会变迁，那么，如何从这个角度来理解新河试验？

　　马骏：从财政社会学的角度看，财政变迁是社会变迁的关键。经过20多年的改革开放，我国的社会、经济结构已发生了根本性的变化，涌现出很多新问题。对于这些新问题，原来行之有效的治理模式在很多情况下可能就失灵了，这就需要寻找一种适应社会变化的新的治理模式。中央高层对此非常清楚，早就明确提出要加强执政能力建设。毫不夸张地说，国家的治理能力在很大的程度上取决于国家的预算能力。如果国家能够有效率地将纳税人所缴纳的税收配置去解决公民关心的各种社会问题，做到“取之于民，用之于民”，那么，国家的预算能力就没有问题，执政能力也就得到加强了。

　　我国1999年开始进行预算改革，这是一次意义非常深远的改革。如果这一改革成功，过几十年后，我们也可以把这一段时间称为我们的“进步时代”。这一改革的目标是要建立一种控制取向的现代预算体制。不过，这一改革的重点是在政府内部加强行政控制。公共责任问题仍未全面纳入改革议程。主要是因为人大的预算监督职能还没有真正发挥出来，预算过程缺乏开放性，公民参与不够。新河试验恰恰是在这一方面进行了探索。

　　记者：据你观察，历时一年的新河试验是否也在不断自我完善？

　　马骏：当地的一位领导曾经给我讲过他自己的经验。他说，原来做决策就是四大班子的领导碰个头，决策就做出来。但是，经常发现容易引起矛盾。后来，他们就采取民主恳谈的方式，将各方面的利益相关者都召集起来对话。结果，发现效果很好，至少矛盾容易化解。现在，他们将这种办法拓展到预算领域，让政府官员、

人大代表、公民在预算问题上进行恳谈、对话。

　　今年的恳谈会比去年更加规范，人大代表的审查和公民参与都更加有序，尤其体现在预算修正程序上。预算就是在安排钱。谁都想花钱，不仅政府官员想花钱，公民也想花钱，人大代表也想花钱。我观察了它的预算初审民主恳谈和大会期间的恳谈，绝大部分代表和公民提出的要求都是有道理的，都是值得做的。但是，政府的收入是有限的。在这种情况下，就需要通过对话，让大家在最需要马上做的事情上达成共识；同时要设计一个程序来进行选择，它们今年采用的预算修正案程序就是这样一种程序。预算的最后审批权是在人大，而人大要整体行使这一权力。不能谁说的政府都要满足，这是不严肃的，也会使得政府非常被动。大家的意见要对政府预算构成约束必须走一个法律程序，此次，新河是要求五名人大代表联名才能提出预算修正议案，经过大会主席团审查，然后提交大会表决，过半数才通过。它们这次通过了两个预算修正案。对于乡镇一级政权来说，这绝对是破天荒的一大步。其实，这也是国内第一起人大代表行使预算修正权。

　　记者：我们普遍体会到温岭的人大代表敢于说话，你如何看待这个问题？

　　马骏：在目前的政治体制下，一些领导很难直接倾听民众意见，而如果领导开明，代表们还是很愿意说的。很多领导把自己的偏好误认为是老百姓的偏好，只有倾听老百姓的需要，我们才能做正确的事情。另外一点我觉得很重要的是代表们还是觉得说了管用，这从去年的试验和今年的试验对比我们就可以看出来，原来代表们就不太愿意说，现在看到说了有用，就有很多人愿意说了。

　　记者：但很多人认为人大代表根本看不懂财政预算。

　　马骏：谁说人大代表看不懂预算？通过新河镇人大代表提出的这么多问题，我觉得至少镇一级的人大代表是看得懂预算的。

　　说看不懂的原因无外乎两个：一是人大代表不是专职，二是开会时间很短，根本没有时间看。其实，只要有充足动机与时间，政府的财政预算完全是能看得懂的，我们主要关心两点就可以了，一是这件事情该不该做，二是做这件事情该花多少钱。公共预算的核心是这件事情该不该做。财政收入毕竟是有限的，要区分轻重缓急，然后再用有限的钱来决定。那么如何区分轻重缓急呢，通过民主恳谈就是一个好办法，通过恳谈我们才知道什么事情最重要，然后把有限的财政用到这些方面。

　　记者：那么你认为新河试验最大的困扰在什么地方？

　　马骏：无法制度化是其最大的困扰。预算是一个非常严肃的事情，并不是说代表随便说两句就可以改变预算的，代表们必须走正常的程序来提议案，并拿到大会上去表决。此次新河试验，我们还是看到了一些随意更改预算的事情。另外一个重要的原因就是领导的更迭可能会对新河试验产生巨大的影响。

　　记者：你对新河试验的未来怎么看，新河试验能否在其它地方复制，又如何被制度化？

　　马骏：只能是慢慢来，不能急。国外的公共财政制度的建立也经历了一个很长的过程，新河试验才一年的时间，需要走的路还有很长。但新河试验代表了我国建立公共财政的方向，如果能突破制度化的困境，应该会走得快一些。

　　就目前情况来看，新河试验被复制和制度化并不难，但这主要取决于地方领导的胆识和决心。