宏伟的蓝图美好的前景 十一五规划纲要起草记

　　新华网北京3月16日电(记者 贺劲松、赵承、刘铮) 3月14日，十届全国人大四次会议闭幕会上，“十一五”规划纲要以高票获得通过。

　　从“十一五”规划建议，到“十一五”规划纲要，党的意志变为人民的意志，成为全国人民的共同行动纲领。

　　“十一五”规划纲要是怎样编制的，与以前的“五年计划”相比有什么样的新特点？新华社记者对此进行了追踪采访。

　　发扬民主，集思广益，“编制出一个适应改革开放新形势、使人耳目一新的规划纲要”

　　刚刚过去的“十五”辉煌而灿烂，迎面而来的“十一五”充满机遇和挑战。

　　站在新的历史起点上，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了未来五年国民经济和社会发展的奋斗目标、指导方针和主要任务。

　　“十一五”规划纲要编制过程，正是在《建议》精神指导下，发扬民主、集思广益、科学决策的过程。

　　党中央、国务院对制定“十一五”规划工作高度重视。温家宝总理明确要求，要编制出一个适应改革开放新形势、使人耳目一新的规划纲要；规划的编制要进行改革，要反映社会主义市场经济的特点，进一步完善规划体系，并把规划工作纳入法制化轨道；要充分听取各方面的意见，吸收有关方面人员共同参加。

　　历时两年半，先后十二易其稿，“十一五”规划纲要编制工作在党中央、国务院的领导下，凝聚了政府有关部门、专家学者、研究机构和广大人民群众的智慧。

　　2003年7月8日，国务院常务会议讨论通过了国家发展和改革委员会《关于开展“十一五”规划前期工作有关问题的请示》。编制前期准备工作正式启动。

　　面向未来，首先要总结过去。准确评判“十五”计划执行情况，才能使“十一五”规划纲要制定建立在可靠的基础上。发展改革委组织各地区、各部门对“十五”计划的实施情况进行了中期评估，提出了中期评估报告。通过评估，发现问题，为新的五年规划编制工作提供了重要的参考。这在我国规划编制和实施历史上，是第一次。

　　面向未来，必须要准确把握发展的大势。通过委托、招标、合作研究等多种方式，发展改革委组织国内研究机构和世界银行等国际组织，对160多个重大课题进行了研究，形成了500多万字的研究报告。采取招标方式进行重大课题研究，这在我国中长期规划编制史上也是第一次。

　　面向未来，更要倾听人民的呼声。东部、西部、中部和东北地区的专题调研和地方片会，著名经济学家、科学家、企业家和长期从事规划工作的老同志参加的四个座谈会，科学发展研究班、“十一五”规划研究班，成了倾听、沟通和交流的阵地。

　　认识在调查中深化，观点在碰撞中交流，“十一五”规划基本思路逐步形成。

　　党的十六届五中全会后，“十一五”规划纲要正式进入起草阶段。经国务院批准，成立了由发展改革委、教育部、科技部、财政部等有关部门负责同志组成的国务院“十一五”规划纲要起草组。

　　为充分反映群众的意愿，为“十一五”规划建言献策活动在全国范围展开。发展改革委设专门办公室统一处理社会公众意见和建议。短短60天，有5000多人通过网上留言、电子邮件、信函等方式提出建议。

　　从推进社会主义新农村建设，到加快城镇化步伐，从节约资源能源，到发展循环经济，从解决看病难、看病贵，到改变教育资源不平衡状况……一封封信函，一条条留言，饱含着广大人民对祖国强盛的殷切期盼，对美好生活的美好愿望。

　　26岁的石宁是辽宁省新民市经营书店的个体户。他从网上得知为“十一五”规划建言献策的消息时，抑制不住激动的心情，连夜赶写了大约3万字232条意见，提出了关于节能、安全、公务员考试制度改革等建议。

　　“与‘十五’计划时相比，征求的意见和建议条数减少了，但质量大大提高。”发展改革委规划司司长杨伟民说，“不少真知灼见，被吸纳进规划之中”。

　　科学的决策需要吸纳社会各界专家的意见。37位经济界、科技界、企业界和其他领域知名专家组成了一个专家委员会。专家委员会对纲要进行了四次论证和咨询，形成了论证报告。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》规定，论证报告随同纲要一起报送全国人大，作为审议规划纲要的参考。这在规划起草史上，尚属首次。

　　“十一五”纲要初稿形成后，2005年12月，修改后的纲要送中央及国务院所属78个部门征求意见。根据各部门意见，进一步修改后形成纲要送审稿。

　　其间，温家宝总理专门主持会议，就纲要中的重大问题进行研究，并作了重要指示。

　　2005年12月23日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，原则通过了纲要，并决定修改后送中共中央政治局常委会审议。

　　2006年1月12日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局常委会议审议通过了纲要，对纲要的定位、指导原则、主要目标和框架结构等给予了基本肯定。

　　1月20日，温家宝总理主持召开国务院第8次全体会议，审议并原则通过了纲要并决定将纲要(征求意见稿)送中央和各省、自治区、直辖市共151个单位征求意见。

　　1月25日和26日，起草组分别向全国人大财经委员会和全国政协作了汇报，听取意见。

　　根据各方面对征求意见稿反馈的850多条意见，起草组对纲要进行了260处修改，形成了提请全国人大常委会初步审查的纲要(初步审查稿)。

　　从2月7日至10日，温家宝总理主持分别召开经济和社会专家、科教文卫体代表、企业家和农民代表、民主党派和无党派人士四个座谈会，听取各方面对纲要的意见和建议。许多宝贵的意见被吸收。比如规划纲要中原有17个专栏，很多代表认为文化非常重要，修改时增加了一个文化专栏。

　　2月21日，中共中央总书记胡锦涛主持召开中共中央政治局会议，讨论规划纲要草案稿。

　　会议认为，“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期。科学编制“十一五”规划纲要，对于紧紧抓住重要战略机遇期、促进我国经济社会又快又好发展具有十分重大的意义。

　　会议指出，“十一五”时期要继续以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持必须保持经济平稳较快发展、必须加快转变经济增长方式、必须提高自主创新能力、必须促进城乡区域协调发展、必须加强和谐社会建设、必须不断深化改革开放的指导原则。要针对发展中存在的突出矛盾和问题，进一步调整推动发展的思路、转变推动发展的方式、明确推动发展的政策导向。要立足扩大国内需求推动发展，立足优化产业结构推动发展，立足节约资源保护环境推动发展，立足增强自主创新能力推动发展，立足深化改革开放推动发展，立足以人为本推动发展。

　　会议对“十一五”规划纲要草案提出的“十一五”时期我国经济社会发展的重大指标、战略重点、重大改革措施和主要政策取向等进行了讨论研究。会议强调，“十一五”规划纲要要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为方向，成为政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。实现规划提出的目标和任务，主要依靠完善体制机制，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时政府要正确履行职责，加强和改善宏观调控。

　　会议要求，在将“十一五”规划纲要草案提交十届全国人大四次会议审查和全国政协十届四次会议讨论的过程中，要发扬民主、集思广益，以利于切实把规划纲要制定好、实施好。

　　纲要草案正式提请人代会审议前，印发到各地，请各地代表进行初审。这也是历史上的第一次。很多意见在初审后就被吸收了。

　　2月24日，根据政治局会议精神，以及全国

人大代表讨论反馈的意见，修改形成纲要草案。

　　3月5日，十届全国人大四次会议在北京举行，规划纲要放在了近3000名全国人大代表和列席会议的2000多名全国政协委员的面前……

　　“两会”期间，根据代表委员们的审议讨论，纲要草案作了34处修改。比如，在深化教育体制改革中增加了“规范教育收费，建立严格的教育收费公示制度”；在加强思想道德建设中增加了“发扬艰苦奋斗的优良传统”；在强化促进节约的政策措施中增加了“加快循环经济立法”……

　　崭新的五年，需要一个崭新的规划。“十一五”规划必将引领中国转入科学发展的新轨道

　　站在新的历史起点上，迈向全面建设小康社会的新征程。中国需要一个符合科学发展要求、顺应时代潮流的崭新规划。

　　温家宝总理明确要求，“十一五”规划要突出改革，突出经济结构调整和增长方式转变，突出自主创新，突出建设和谐社会，着力反映和解答人民群众关心的问题。

　　“立足扩大国内需求推动发展，立足优化产业结构推动发展，立足节约资源保护环境推动发展，立足增强自主创新能力推动发展，立足深化改革开放推动发展，立足以人为本推动发展”。“六个立足”，传递出一个强烈的信号：要加快发展，更要科学发展。

　　据权威人士介绍，与历次的五年计划相比，“十一五”规划纲要，无论是从内容上和形式上，都呈现出崭新的特点：

　　——这是一个市场经济条件下全新的规划。延续了50年的“计划”，第一次变成了“规划”。一字之差，准确地体现了社会主义市场经济条件下中长期规划的功能定位，反映了我国发展理念、经济体制、政府职能的重大变革。

　　——这是一个全面落实科学发展观的规划。从发展目标、发展重点，到政策措施和重大工程等各个方面，始终紧扣科学发展的“红线”。科学发展观从一个战略思想，演化为全民的共同行动。

　　——这是一个以人为本的规划。不但重视经济发展，更重视人文、社会、环境的进步。在22个主要指标中，反映经济增长的只有2个，反映经济结构的4个，反映人口资源环境的8个，反映公共服务和人民生活的8个。

　　——这是一个政府自我约束的规划。纲要首次把发展指标分为预期性和约束性两类。反映人口资源环境、公共服务和人民生活的指标中，有8个是约束性的，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。这种指标属性的划分强化了政府在公共服务和涉及公共利益领域的职责。

　　——这是一个体现“统筹”要求的规划。在发展战略任务方面，纲要把建设社会主义新农村独立成篇，摆在各项战略任务的首位。明确提出下一个五年工业发展的主要任务不是扩大规模，而是结构升级。首次把服务业独立成篇，放在突出位置上。在区域发展战略上，纲要进一步明确了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的定位和政策导向。

　　——这是一个可持续发展的规划。在人与自然的关系上，把节约资源和保护环境这两个基本国策写入了纲要，提出了建设资源

节约型社会和环境友好型社会的战略任务和具体措施。同时，把自主创新和培养高素质人才放在了突出的位置上，提出了建设创新型国家和实施人才强国战略的一些重大任务和政策措施。

　　——这是一个充满改革精神的规划。改革开放是决定中国命运的决策。纲要不但专门用两篇的篇幅阐明了深化改革和扩大开放的任务，在其他各个篇章，包括农村篇、服务业篇、科教兴国篇、和谐社会篇等，无不鲜明地体现着改革的精神。

　　纲要在形式上也有创新，采取了正文加专栏的形式。将主要发展指标作为专栏集中表述，使表述更加简洁；将重大工程放在专栏，使有关内容更加突出，一目了然；对一些新概念和内容做解释性专栏，如规划目标的属性等，有利于加深人们对规划的理解，也使得规划的表述形式更加大众化和多样化。

　　“两会”期间，代表委员对这份充满新意的规划，给予了高度的评价。青岛港集团有限公司董事局主席、总裁常德传代表说：“让城市更加富足，让农村更加繁荣，让企业更加有

竞争力，让国家更加强盛，这是我透过规划看到的变化。”

　　抓住机遇，迎接挑战，努力把“十一五”规划的宏伟蓝图变为美好现实

　　更高的收入水平，更多的就业机会，更丰富的公共服务，更优美的人居环境……“十一五”规划纲要展现出中国人民的美好生活前景。

　　宏伟的目标，美好的蓝图，化为中华大地上的现实，需要扎实的工作，需要付出艰辛的努力。

　　面向“十一五”，我们有着良好的发限条件和机遇。消费结构升级、产业结构调整、城镇化发展等趋势，将为我国的发展提供巨大的市场空间。劳动力、国民储蓄、基础设施、产业配套能力、科技教育的基础等，为我国的发展提供了供给方面的有利条件。我国政治社会保持长期稳定，改革向纵深推进，国际环境总体稳定，也为我国的发展提供了动力和保障。

　　困难和问题更让我们警醒。制约我国经济社会发展的一些深层次矛盾长期没有得到很好的解决。生产力还不发达，资源相对不足，生态环境比较脆弱，经济结构不合理，解决“三农”问题任务相当艰巨，就业压力较大，科技自主创新能力不足；国际环境复杂多变。这一切都对我们“十一五”的发展，提出了严峻的挑战。

　　“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”。“两会”期间，不少代表委员不约而同地表达了这样的担心，再好的规划，不去实施，只能是一纸空文。会不会出现规划编制时轰轰烈烈，实施中“无声无息”的情况？

　　编制规划的目的是为了实施。“十一五”规划纲要专门以一篇来论述建立健全规划实施机制。

　　要保障目标的实现，就必须建立分类指导的实施机制。社会主义市场经济条件下规划的实施机制发生了很大变化。对不同领域的任务，要分别通过引导市场主体自主行为、完善利益导向机制、运用公共资源、健全法律法规等方式实施。

　　要保障目标的实现，就必须调整和完善经济政策。纲要提出了公共财政和中央政府投资支持的重点领域，明确了税收政策和产业政策等的基本取向。

　　要保障目标的实现，就必须强化政府的保障。要把具有法律效力的约束性指标，纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，并分解落实。要加强对规划实施效果的跟踪分析和评估，形成制度化的评估和修订机制。

　　“两会”期间，来自不同区域的代表，纷纷结合“十一五”规划纲要，畅谈未来发展的思路。

　　东部率先发展，引起了上海市发展和改革委员会副主任俞国生代表的深思。他说，“十一五”期间，上海的发展将面临着土地、能源、商务成本等多方面的制约，不能走一味上项目的老路。要有所选择，有所侧重，主要依靠创新来加快发展，靠改革来推动发展，辐射全国。要把增强城市国际竞争力作为上海“十一五”的发展路线，把上海放在世界经济发展的参照系，突出为国家多做贡献，突出缩短与世界先进水平的差距。

　　西部地区需要加快发展，缩小差距。重庆市发展和改革委员会主任于学信说：“我们地处西部地区，基础设施欠账多，比如公路密度比东部少一半，发电装机容量不足全国平均水平的一半。投资不会放松，但要调整结构。经济发展要上去，老百姓的事情更要办好。缩小西部与东部的差距，首先要在公共服务上下功夫。”

　　纲要提出，促进中部地区崛起。这令安徽省经济委员会主任杨振超代表十分振奋。他说，“十五”期间，安徽经济年均增长11.8%，已经具备了实现跨越式发展的基础。安徽现在的问题主要是工业化、城镇化水平不高，经济外向度、非公经济占GDP的比重相对较低。“十一五”期间，必须实行工业强省战略，依靠创新推动，与长江三角洲实现“无缝对接”。

　　宏伟的蓝图已经绘就，美好的前景展现在眼前。只要我们凝聚13亿人的智慧和力量，振奋精神，扎实工作，锐意进取，开拓创新，经过五年的努力，我们的国家将会更加繁荣昌盛，人民群众的生活将会更加幸福美满。(完)