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本报记者 赵忆宁 北京报道
农民贷款，不该照搬商业银行的规则。“必须要有法律的保障，把农业融资纳入法制轨道。”虽然此前《农村信用社法》、《农村银行法》、《社区投资法》的立法议案均无果，但是秦池江仍提交了制定《农业融资法》的议案。
3月6日，北京，全国人大黑龙江代表团驻地，秦池江代表接受了记者的专访。他是第九、第十两届全国人大代表，金融专家，曾任中国人民银行金融研究所所长。秦多年致力于和农业有关的金融立法。
农发行、农行宜合并?
《21世纪》：各级政府加强对三农的投资，只限于提供公共服务的领域，但是建设社会主义新农村，经济建设很重要，参加人大会议的一些农民和地方干部抱怨农村融资难、借贷难的问题。目前，商业银行远离农村，工农中建四大商业银行不同程度的撤出，现实的情况是，农村金融服务覆盖面越来越小。
秦池江(下称“秦”)：金融体制改革以来，农民贷款确实是一天比一天难，国有商业银行绝大部分都撤出来了，县级以下机构撤出的有30多万个，就是县一级可能也差不多减少了一半。
《21世纪》：商业银行远离农业、农村、农民，理由是对农业提供融资的成本高、管理难、风险大、盈利少，您怎么看这个问题？
秦：这是一种片面的、绝对化的观点。在发达国家和发展中国家中，不少金融机构把农业融资作为自己的主业，银行办得有声有色，甚至是世界知名的大银行。以工补农、以城带乡，不仅是金融业的一种历史责任和金融业的社会责任，也是金融现代化和可持续发展的巨大空间。农业融资是一个大市场，潜力很大，如果理顺制度和机制，端正服务观念，发扬创新精神，金融机构可以大有作为的。
从中国的现实情况看，城市贷款风险不一定低，比如汽车贷款和住房贷款，目前已经贷出三万多亿元，早在四年前建设银行广东省分行调查显示，当时他们已经发现住房贷款风险是16%。另外还有住房、汽车贷款，风险也是相当大的；另外，在城市中项目、大企业、大公司的贷款，比如德隆400亿，科隆300亿，这就是700亿，像蓝田公司100亿，这都是国有商业银行给的贷款。
《21世纪》：客观地说，也不能低估金融机构对“三农”所做的努力，据宏观分析部门的分析，农村贷款满足率达到70%以上，但是从各地的典型调查看，贷款满足率只在30%左右。
秦：“十五”时期，各银行机构对农业提供的贷款，从2000年的10025多亿元上升到2005年的11800亿元，平均每年增长1%左右；农村信用社改革取得了进展。农村信用社的贷款，从2000年的11161亿元上升到2005年的21056亿元，平均每年增长12%。中央银行对农村信用社提供的再贷款，也从2000年的773亿元上升到785亿元；中央银行还为农村信用社解决不良贷款问题，提供了1700亿元的中央银行票据。信用社在农村吸收的存款从2000年的15128亿元上升到2005年的29478亿元，五年中增长了94.8%；同期贷款增长69%。据金融机构提供的融资数据显示，在“三农”融资总量中的比例中仍处于主要地位。
《21世纪》：有些地方干部理解商业银行面临市场的竞争所采取的做法，但是更多的干部却认为，商业银行也是国有银行，国家需要对农村建设的金融服务，为了竞争世界几百强，甩掉农村金融服务的包袱，他们不理解这种做法。
秦：商业银行有很多理由，第一，商业银行是市场化，以利润为中心的，他们不承担政策性经营。他们认为，支持三农是政策性问题。第二，根据风险防范的需要，农民贷款风险大。比如农行过去的农村贷款60%都是风险资产，他们说没有能力承担风险，所以我不提供贷款。现在不是讲金融安全吗？不是让银行降低不良资产比例吗？如果再给农民贷款风险不是更大了吗？风险大了银监会也不允许。第三，贷款风险的造成与基层的贷款权力过大有关，所以现在要实行标准化、程序化管理，贷款审批权限上升到省和总行这两级，有的地方给省以下的市少量权力。由于农村贷款太分散，数额小，管理成本太高，所以银行不贷了。
《21世纪》：据说，中央人民银行有意加强对农业发展银行的支持，扩展它的经营范围，更多的参与到一些农业政策性贷款之中。您怎么看？
秦：我认为，与其扩大农业发展银行的服务范围、转变服务方式，不如让农业发展银行与农业银行合并。农发行有先天的缺陷，职工专业化程度不高，10 多年来就是粮油收购，更像一个保管员。经营银行一方面要懂金融业务，另一方面要懂服务对象，他们在这两方面甚至不如信用社。与其提供这么大一笔培训资金发展农发行，不如回到老路上去，让农发行和农业银行合并。
《21世纪》：农业银行现在要搞商业化，这与扮演政策性银行的角色是否有冲突？
秦：不要让农业银行搞什么股份制改造了，合并后，农业银行就是政策性银行。政策性业务一般有政府做后盾，比如粮食收购、农业开发，原来服务的农业领域相对比较单纯，也比较内行，在城市里搞商业性的业务反而竞争不过大的商业银行。所以，农业银行不如老老实实作为一个政策性银行，专门服务农业。把两家合在一起是最好的选择。
不能只有《商业银行法》
《21世纪》：在“十五”期间，各级财政全力支持新农村建设，从做法上看，与金融的收缩形成明显的对照，是否可以认为，当前金融机构服务的目标与国家的新农村建设战略形成悖论。
秦：是的。1994年的金融体制改革，把政策性业务与商业性业务分离，政策性业务由专门设立的农业发展银行承担，把原来的农业银行变为商业银行，并推进了农村信用社的改革。在金融体制变革中，为农业服务的金融体系并没有真正建立起来。
《21世纪》：温总理的《政府工作报告》中指出：“鼓励和引导社会各类资金投向农村建设，逐步建立合理、稳定和有效的资金投入机制。”如何建立长效机制，又如何与现有体制平衡？
秦：不能只靠政策宣传、政治动员和依靠道义劝说，更不能完全相信市场行为。依靠道德劝说，说农民穷，农民苦，农民难，金融部门要发发善心多给农民贷点钱也无效。讲良心也不行，这些手段都是软的。必须要有法律的保障，把农业融资纳入法制轨道，依法规范融资行为，依法管理市场，依法保护农民融资的权益。
《21世纪》：您这是法律的理念，您是希望以法律框架下的强制力的规则，调整农村金融结构？
秦：是呀，但是很困难。比如前些年我曾提议《农村信用社法》，农村信用社究竟办成什么样？是叫合作金融，还是股份金融，还是农村商业银行？各方面意见分歧很大。我得到的答复是：在体制改革过程当中，有些改革变动比较大，目前立法条件不具备；我还提出建立《农村银行法》，答复也是目前条件不具备。
《21世纪》：为什么要提出这些立法？
秦：现在我们一部《商业银行法》既统领政策性银行，又管商业银行；又管城镇信用社，又管农村信用社。商业银行里面有国有商业银行，又有股份制商业银行，还有外资银行。这种立法的方式，在国外来讲是很少见的。
《商业银行法》立法的基础是国有商业银行，按照大商业银行的规则立法，把它用到农村信用社能行得通吗？农村信用社的服务范围、资本金、治理结构、股权结构，与大的商业银行有天壤之别，如果用《商业银行法》管理农村信用社，能把农村信用社管好吗？另外，在农村使用民法或者商法也很困难：比如《民法通则》、《合同法》、《担保法》、《会计法》，包括人民银行的《贷款通则》，这些法律一般是针对城市经济金融关系订立的。所以，现在的有关民法，或者金融的法规用到农村实用性很差。
《农业融资法》的破与立
《21世纪》：据说，在这次全国人大会议，您有一个新的议案叫《农业融资法》？在此之前，您还递交过制定《社区投资法》的议案？
秦：2003年，我曾经提出制定《社区投资法》的议案，就是把商业银行在当地吸收的存款拿出一定比例用到当地县一级经济和农村的贷款。一些发达国家和发展中国家都有社区投资法，比如美国、泰国等。这部法律明文规定，商业银行吸收存款必须要拿一定的比例份额贷到农村。如果不贷的话，监管部门是要处罚的。
《21世纪》：介绍一下提出制定《农业融资法》的背景？
秦：前不久，《人民法院报》报道了新疆的一个案例我感触很深。一位农民在去年进了一批果苗，他提前三个月向当地的农行申请贷款，还写了两次紧急报告，虽然农行曾三次调查，但在上冻之前还是没有批下来。一场雪下来，将近100万元的果苗全都冻死了。
农民把农行告到法院。有几种观点，一种认为，农行应该承担没有履行承诺的责任，虽然没有签约，也应当承担责任，应该赔偿；第二种观点认为，借贷关系最终是要以签订贷款合同生效，没有签订贷款契约关系不能成立，所以农行完全没有责任；第三种意见是，如果是在商业银行的操作规范范围以内，可以不承担责任。
《21世纪》：那么商业银行的规则是什么呢？
秦：农行找出了根据，按照商业银行贷款审查程序，从申请到是否答应贷款，有六个月的审查时间，农行操作完全符合商业银行贷款审查要求。农行既没有对客户做最后的承诺，又不违背商业银行自身的业务规则，所以不承担责任。到现在还没有结案。
所以这次参加人代会，我准备提交制定《农业融资法》的议案。涉及到的内容包括，第一，农业融资主体，包括借款人、贷款人。第二，农业融资的关系，包括借款人的权利和义务、贷款人的权利和义务。第三，规定一些借贷的程序性的规则，包括仲裁的规则。第四，监管主体。
《21世纪》：您是希望通过立法提供一个总的框架，引导金融机构根据三农的需要安排资金。
秦：一方面可以引导资金支持农村，最重要的是有利于金融机构的市场定位。因为立法之后这将会是稳定、持续的，可以促进金融机构的组织形式和经营方式的定位，就会逐渐形成一个比较协调的农业融资的服务体系。
《21世纪》：如果立法，农业融资就是一个法律定义，什么是农业融资的范围？是宽口径还是窄口径？
秦：农业融资是宽泛的，凡是和农业、农村、农民有关的都算。比如，农产品的流通、农机制造，或者是有关农业的科研，农林水渔牧，都属于农业融资的范围。这样规定以后，商业银行只要把钱用到和“三农”有关的都算，不一定非得把钱直接贷给农民，在法律上界定清楚的好处是，便于各个金融机构有一定的资金比例用在农业、农村、农民身上。
《21世纪》：您对议案的预期是什么？
秦：难说，我估计阻力还是会非常大的，金融机构不会轻易接受。
因为要拿出固定比例专项贷款，商业银行会有很多不同意的理由：比如，出现贷款管理难怎么解决？或是已经允许商业银行利率上浮，立法以后又有某些限制，出现亏损怎么办？可能还会说，“没有力量”、“负担不了”、“没法操作”，等等。
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