中国行政支出步入瓦格纳膨胀期吗

　　我国行政级别分五级架构。从管理学角度来讲，行政层次越多，效率递减。　　——刘仲藜

　　造成行政管理费用激增的另外一个原因是缺乏行政成本核算概念。比如鞭炮“禁改限”后得到老百姓一片叫好，但是，由此而带来的管理成本有多大？花那么多钱办这么一件事情到底值不值得？——王伟

　　德国经济学家瓦格纳曾经提出过行政经费膨胀法则。这个“法则”的基本内容是，政府的行政开支随着城市化进程加快而走高；当城市化进程进行到一定程度，或者是完成城市化之后，政府的行政费用开支就会下降。我国目前恰好处于高速增长阶段。——刘桓

　　“25年间我国的行政支出增长了87倍，平均年增长23%”——全国政协委员、国务院参事任玉岭在两会期间的一个提案引起了社会的广泛关注。

　　在国家提倡建设节约型社会和服务型政府，财政支出加大对教育、医疗等公共服务领域投入的背景下，行政管理成本居高不下的现实十分引人瞩目。

　　阶段性的自然膨胀还是畸形膨胀？

　　《中国经营报》：有不少地方财政收入仅仅够维持“吃饭财政”(够发工资)，而这些地方政府行政管理支出并没有减少。造成目前行政管理费用支出巨大的原因是什么？

　　王伟：原因之一是政府机构设置庞杂，机构设置多，管理成本就高。而机构设置问题当中最大的问题是现在我们管理制度和机构设置，在相当程度上还延续与计划经济适应的部门行政，而没有真正转变成与市场经济相适应的公共行政，所以出现很多部门交叉。同一件事情，许多部门管，但又不全部管。这种情况势必造成机构重叠，这是造成行政成本高的一个重要原因。

　　以公路管理体制改革为例，现在国外都是大部制，他们的交通部往往管理公路、铁路、航空、管道运输等等。而中国国内这是分属三个部来管理，机构设置多，“吃财政饭”的人能不多吗？

　　造成行政管理费用激增的另外一个原因是缺乏行政成本核算概念。比如鞭炮“禁改限”后得到老百姓一片叫好，但是管理成本有多大？“禁改限”这个举措是好事，但是，财政花那么多钱办这么一件事情到底值不值得。与之相比，美国纽约也曾想通过法律允许放鞭炮，但是当时纽约市长并没有执行。原因是为了保证纽约社会治安，需要动用大量警力和经费。从这里可以看出他们的行政成本观念很强。

　　刘桓：德国经济学家瓦格纳曾经提出过行政经费膨胀法则，这个“法则”的基本内容是，政府的行政开支随着城市化进程加快而走高。当城市化进程进行到一定程度，或者是完成城市化之后，政府的行政费用开支就会下降。因为城市化的初期，城市管理的成本要远远高过农村的管理成本，这就会造成政府行政办公费用支出的绝对值和比例都开始迅速增大。

　　目前，是我国历史上城市化进程速度最快的时期。大量的农村人口进入城市，原先的一些乡镇在向城镇转化，而原有的城市规模在不断扩大，特大型城市的人口总量也不断增加。在这样的情况下，政府若想管理好不断膨胀的城市，就必须有足够的行政机构和行政办公人员，而维持这样一支队伍，保证该做的事都有人来做，是需要大量的财政资金支持的。

　　因此，从历史发展阶段的角度来看，我国行政管理费用支出的增长是必然的现象。但这并不意味着这个增长是合理的，要分清哪些是合理的，哪些是不合理的。

　　刘仲藜：在行政办公费用开支增长迅速的同时，我们必须看到，物价水平也在上涨。另外在办公手段的改进方面，政府近年来的投入也很大。例如无纸化办公，电脑设备的购置等等都会增加我们的行政办公费用开支。关键是要甄别开支的合理性，不合理的就应该控制。

　　《中国经营报》：我们横向对比一下，美国的行政办公费用的支出占财政收入的比例只有9.9%，日本2.38%，都比我们要低很多。究竟这个比例维持在多少，是一个比较健康的状况？

　　刘桓：这个差距应当这样理解，一方面是美国和日本这些发达国家都已经基本完成了城市化的进程，政府公共管理的职权已经从很多领域退出；但另一方面，我们应该看到，发达国家的经济总量要比我们大很多，而其人口要比我们少很多，这“一多一少”也会造成你所说的差距。

　　例如，美国的军费开支今年是4000亿美元，这个数字几乎相当于我们一年财政收入的总和，但是美国的财政收入的基数是很大的。同理，我们在国家行政管理职能方面与美国是基本相近的，那么即便我们要花的钱和美国一样多，但是由于我们财政收入的基数小，最终的比例就会增大。更何况我们行政体系的效率还不如美国，其支付的成本还可能更大。

　　压缩行政开支的现实途径是什么？

　　《中国经营报》：针对这几年来高昂的行政管理成本，从源头上和具体措施上有何解决办法？

　　刘仲藜：与行政费用相比，实际上事业费是大头。行政事业单位吃皇粮的有4000多万人，公务员800多万。这是中国特色，很多事情都是国家管国家包下来，而国外没有事业单位，管理思路不一样。而且我国行政级别分五级架构，从管理学角度来讲，行政层次越多，效率递减。与之相对应的就是五级财政，不仅要发工资，还有支出后勤、办公经费等行政费用，财政压力比较大。

　　王伟：第一，要有行政成本管理的意识，尤其现在提出服务型政府和节约型社会，这个问题已经引起党中央的重视，已经写入十六大报告当中。

　　第二，转变政府职能。政府职能结构决定着财政支出结构，其中也包括行政管理费用支出。以前政府管的事情过多，不该政府管的事情政府都要管，派生出来的机构也比较多。因此财政要养的人数庞大，实际上很多地方官员也深受其苦。

　　还有就是反腐败和进行廉政建设，提倡从政道德建设。中央颁发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出，“探索制定公务员从政道德方面的法律法规。”这些举措都有利于从源头上控制行政管理费用铺张浪费。

　　《中国经营报》：裁撤行政机构是否是一个好的选择？

　　刘桓：不能单一地这么讲，因为目前我们还有相当多的公共管理职能必须也只能由政府负担。单纯裁撤机构，会造成社会公共管理方面的真空。况且，在这个阶段，我们不可能依靠民间组织和自律解决问题。所以，解决这个问题，还是要从预算管理与执行监管方面下工夫。

　　从目前的情况来看，我国在预算管理方面的制度还是与国际接轨的。通过支出需要确定预算，但关键问题要强化后期监管，来保证科学严谨地执行预算。目前，工资奖金的监管严了，要在预算当中，不能超预算乱涨工资，但办公费用或者吃喝费用又开始抬头。

　　《中国经营报》：对于公务员的工资和总量，是不是也应该有一些控制？

　　刘桓：这个问题不能一概而论。从我国目前的情况来看，进入公务员队伍的人员，通常属于社会精英阶层。因此，这些人的工资不可能太低，一个普通工人可能1000~2000元就够了，但普通的公务员可能就需要3000~4000元，“高薪养廉”是国际上比较通行的做法。

　　另外，我国在先前曾经提出过每年行政办公费用压缩20%的目标。但是在执行之后，却发现政府在公共管理方面的

执行力严重弱化，因为我们毕竟还没有到政府权力可以从多数领域撤出的阶段。因此，要解决这个问题还是要经历很长的历史时期。强化预算管理和编制管理，是目前比较现实的两个途径之一。