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改革目前尚未触及如何界定乡镇机构职能的问题，而合理界定乡镇机构职能的关键是合理划分县乡两级机构的职能
文/蔡永飞
2005年，按照中共中央国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》中关于“进
一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制”的要求，全国各地积极推进乡镇改革，着眼于减人、减事、减机构，对乡镇内设机构实行综合设置，严格控制乡镇领导职数，从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量，以达到确保5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增的目标。改革取得了明显成效，为下一步深化改革打下了一定基础。
现阶段乡镇改革存在的明显问题是，改革基本没有触动乡镇体制本身，主要只是使乡镇机构及其管理区域的规模发生了变化。许多地方财政供养人员实际上并没有减少，有的地方撤并乡镇后财政开支和债务没有减少，反而有所增加。同时，改革基本上没有触及如何界定乡镇机构职能的问题，温家宝总理在2005年政府工作报告中提出的“加快推进乡镇机构改革，重点是合理界定乡镇机构职能”的要求，没有得到切实落实。也就是说，迄今为止的乡镇改革基本上处于治标不治本的阶段。
什么叫做“合理界定乡镇机构职能”
2005年12月29日，温总理在中央农业和农村工作会议上指出：“推进乡镇机构改革的出发点和目的，是为了转变乡镇政府职能，加强社会管理和公共服务，说到底是为了更好地发挥行政效能，更好地为‘三农’服务。”因此，下一步乡镇改革的具体目标应当是非常明确的，就是要围绕更好地为“三农”服务这个出发点和目的，结束治标的改革，把改革推向治本阶段，把“合理界定乡镇机构职能”的要求落实到位。
那么，什么叫做“合理界定乡镇机构职能”呢？按照一种哲学观点，界定一个事物，实际上就是划清该事物与他事物的界限，明确该事物在相关关系中的地位和作用，从而确定该事物就是其自身，而不是其他。合理界定乡镇机构的职能也是如此，只有厘清乡镇与其上下各级机构的关系，厘清乡镇以及上下级机构各自的职能，才能达到合理界定乡镇机构职能的目的。而所谓划分各级机构职能，也就是划分这些机构的“事权”，明确各自机构的权力边界；从行政管理科学的角度看，划分事权，也应当是划分“财权”的过程，只有把事权和财权统一起来，事权才能落实到位，才能达到划分事权的目的。因此，下一步的乡镇改革应该就是合理划分跟乡镇有关的各级机构的事权和财权。
很明显，从实际情况看，划清乡镇机构和上下级机构的关系，主要就是划清县乡两级的关系。笔者曾经撰文提出，在乡镇机构的职能中，有上源性职能和下源性职能之分，上源性是来自上级政权的职能，下源性职能是来自乡镇地方本身的职能。乡镇改革的目的虽然只是强调要让乡镇机构更好地为“三农”服务，但改革有一个不言而喻的前提，那就是改革必须使基层政权能够更好地成为国家稳定发展的条件：改革不是要乡镇地方更加具有独立性，而是要维护大一统的集权体制。所以乡镇机构的设置和职能确定，首先要满足国家对乡镇地方控制的要求，界定好上源性职能。而且就现实而言，现阶段乡镇机构的几乎全部工作就是围绕县级机构要求执行“中心任务”，实际上乡镇机构几乎没有独立的职能，不仅“事权”和“财权”由县级机构掌握，“人权”也基本上是县级机构说了算。要改变这一状况，就应该首先让县乡两级机构明确各自的事权和财权，这样才能说我们推进了乡镇改革。
当然，乡镇机构的下源性职能也是极为重要的，在相当程度上决定它的形成和存在的合法性问题，但在中国这个单一制的集权国家，乡镇作为一级政权机构的独立性永远是第二位的。就现实而言，乡镇之下的村，法律上已经确立了其自治地位，乡村关系对乡镇机构职能的发挥至少目前还不具有很强的影响力。因此，合理界定乡镇机构职能，关键是合理划分县乡两级机构的职能。如果不能合理划分县乡两级机构各自职能，就谈不上合理界定乡镇机构的职能。
重心和中心应该是县级机构
但是，厘清乡镇和各级机构的关系，需要以明确各级机构的地位作用为前提，并且在所有这些机构当中，确定一个中心和重心，从而使这些机构不仅各自都能够更好地为“三农”服务，而且能够有所侧重、更加协调地为“三农”服务。
所谓确定一个重心和中心，主要应当是厘清这些权力机构在统筹城乡、区域发展发展中的地位和作用。因而毫无疑问，无论从历史还是逻辑来看，这个重心和中心应该是县级机构。
第一，县级机构虽然离农村比乡镇要远，但要使农村地区的发展建设形成合理的布局，需要在一个比乡镇更高的制高点上形成更宏观的视野；需要在资源配置和调控上，有一个张弛有度的政权中心，那么，乡镇太近，不可能具有宏观的视野，力量也太弱，不具有调控的能力；地市级太远、太宏观，鞭长莫及。相比之下，县级机构最合适，可以克服地市级机构和乡镇机构的不足，可以解决问题，并且把问题解决到位。
第二，中国行政区划的历史和现实表明，迄今为止我国地方机构上承担着这一使命的，一直就是县级机构，而不是其他。事实上，在中国区域经济发展中，早已经形成了“县域经济”，无论是发达地区还是不发达地区，先进和落后的基本分野就在于有没有一个比较发达的县域经济。显然，在合理界定乡镇机构职能的改革中，涉及到一个比界定乡镇机构职能更为重要的任务，那就是合理界定县级机构的职能。
在这里，合理划分县级机构和它的上级地市级机构的职能，也是至关重要的。而这一改革的必然选择，就应该是加快“省管县”改革，弱化地市级机构的地位，比较彻底的办法，应该是取消省和县之间的行政层次，以增强县级财政的实力，奠定县域经济统筹协调发展的体制基础，进而形成乡镇改革的有利条件。从2002年起，浙江、江苏、广东、河南、辽宁、湖北、江西、吉林等一些地方已经逐步推行省管县改革的试点。2005年，吉林省两次向县(市)下放经济社会管理权限876项，其中下放和改变管理方式的412项；委托、授权和分级管理的356项；取消和暂停执行审批的108项。省管县改革极大地激发了县域经济发展的活力，也为县乡两级政权合理划分事权和财权创造了条件，必将推动乡镇改革的进一步深入。
乡镇机构中党政关系的厘清
当然，仅仅划分了乡镇和其他各级机构的职能，仍然是不够的，改革还需要进一步厘清乡镇机构本身的关系。在我国乡镇机构中存在着执政党的机构和政权机构两套机构，改革有必要进一步厘清这两套机构的关系，合理划分其各自职能。
在前一阶段的乡镇改革中，从湖北省开始，各地均采取了乡镇“党政一肩挑”的做法，即把党组织融入政权机关，党委书记兼任乡镇政府“一把手”，确立了权力重心在政府机关的格局。这一格局的普遍确立，表明了其形成和存在的合理性和现实性，但是从理论上说，政府机关本质上是执行机关，而不应当是决策机关。现在，各地乡镇都已经建立了人大机关，这一事实或许表明，乡镇机构发展演变的趋势将是决策机关和执行机关的分离，当符合规律的机构设置良性运行、逐步完善以后，进一步的改革应该是完成这一分离，从而形成重大决策由人大批准、政府执行，人大对其执行过程进行监督，这样一种体制，为乡镇政府切实转变职能奠定制度基础。
另一方面，从理论上说，党组织的职能应该是概括和疏导公众的意愿和要求，动员和推动公众的政治参与，而政治参与的渠道是人民代表大会组织。现阶段的乡镇人大组织还在建设之中，迫切需要在党组织的领导下逐步加强和完善它，使它发挥应有的作用。以往，乡镇党组织更多的精力基本上用于应该属于政府的职能，而较少用于概括和疏导民意方面，所以以后乡镇党组织主要应当较多立足于人大组织开展工作，以创造和奠定下一步改革的条件。根据一些地方的经验，乡镇党组织可以把帮助农民发展各类专业合作经济组织作为抓手，不仅可以大力推进农民致富，更可以有效提高农民的组织化程度，意义十分深远。如果党组织能够更好地概括和疏导公众的意愿和要求，并在此基础上有序推动公众去实现自身的利益，应当说，建设好服务型政府和法制型政府的目的也就达到了。
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