山西省民办扶贫基金会小额农贷的实践与思考

　　山西省临县湍水头镇民办扶贫基金会小额农贷的实践与思考

　　-　晋并吕

　　民办基金，多种筹集方式

　　山西省吕梁市临县湍水头镇是国家级贫困乡镇，地处黄土高原，上无肥水沃土，下缺矿产资源，自然环境恶劣，农民主要靠种植玉米、土豆等农作物维持生计。至2004年底，该镇共有农户4218户，人口14881人，农民人均纯收入仅919元。当地有很大一部分农民进行简单的再生产，购买种子、化肥，甚至就学、就医的资金都筹措不到，对小额信贷的需求十分强烈。但当地信贷业务发展十分缓慢，信贷投放量明显不足，与农村信贷需求差距甚大。以湍水头镇农村信用社为例，到2005年6月底，该社各项存款余额为1015万元，各项贷款余额为636万元。从20世纪90年代初期到2001年，各项贷款基本维持在350万元左右，2001年的不良贷款占比高达95.7%。

　　为切实解决农民的困难，为贫困农户提供信贷服务，1993年9月由经济学家茅于轼先生牵头，并倡导和联系同事以及各界人士进行捐赠，在全国十八个连片贫困地区之一的临县湍水头镇龙水头村兴办了具有扶贫和信贷双重功能的扶贫基金会，通过无息和有息捐赠的办法筹集资金，再通过收息或免息的小额信贷办法借贷给农民，帮助农民改善生活和发展生产。扶贫基金会的发展主要经历了以下三个阶段。

　　第一阶段是1993年9月到1998年8月，扶贫基金会处于缓慢发展阶段。这一阶段基金全部来自无偿捐赠。到1998年8月共有31个个人和团体捐赠基金51笔，金额达 36240元。

　　第二阶段是1998年8月至2003年9月，基金规模扩张阶段。在基金运行过程中，农民信贷需求不断增长，在市场经济条件下，无偿援助、捐赠的方式客观上不利于基金规模扩大，也使基金逐步陷入勉强维持的困境。为更有效地激活基金活力，茅于轼先生拓展了基金的来源渠道，由单纯的接收捐赠发展到给部分出资人付息。付息基金的引入，使基金规模迅速扩张。到2001年9月，基金总额达到131530.5元，其中无息基金60570.5元，付息基金65960元，利息结转 5000元，付息基金占比达50.15%，1998年8月到2001年9月的三年间吸收的付息基金数额超过了扶贫基金会成立八年来接收的无偿捐赠资金数额。

　　第三阶段是2003年9月以后，扶贫基金会进入新的发展阶段。虽然基金规模扩大，但对于相对分散、交通不便、信息闭塞的农村来讲，覆盖面较低，办理不够快捷、方便，茅于轼先生在总结龙水头村扶贫基金会运作经验的基础上，又在湍水头镇湍水头村和小寨上村成立了两个扶贫基金会。到2005年6月底，三个扶贫基金会的基金规模达到 1296480.1元，其中无息基金274985.1元，占21.21%，付息基金1021495元，占 78.78%。据调查，2005年年初以来新增基金310035.94元，其中无息基金6200元，付息基金303835.94元，付息基金占全部增加额的98%，付息基金已经成为新增基金的主要来源。

　　创新机制，扶贫济困葆本色

　　扶贫基金会在十几年的发展历程中，以扶贫为前提，以小额为特征，以信用建设为平台，以风险防范机制为基础，以支持“三农”为主方向，以信贷运作为主方式的小额农贷模式，在贫困山区体现出鲜活的特征，彰显出强大的生命力。扶贫基金会成立后，在经济学家的指导下，充分借鉴国内外金融运作的经验做法，结合实际，建立了付息基金管理制度、信贷管理制度、风险管理制度等一系列内部控制制度，为扶贫基金会的稳健运行奠定了基础。

　　按期分别计息，保证基金稳定。扶贫基金会为拓展资金渠道，保障基金的稳定，采取了按期限计息的融资办法。其主要内容有：一是规定分期限为付息基金计息。基金入账满一年的按年利率4%计息；基金入账满半年而不满一年的按年利率2%计息；基金入账不满6个月的，不计付利息。二是出资人要求将出资款收回时，扶贫基金会无条件及时办理退资手续。三是个人利息税按国家标准执行，由扶贫基金会代扣代缴。四是对应得利息而投资人不提取的，经与投资人协商后，转入投资人投资本金。五是对不付息基金的收入定期公开。

　　进行透明运作，保证公开公平。扶贫基金会的一个突出特点是公开扶贫基金会运作情况。通过透明运作、公开操作来保障公平原则的实现。其主要活动有：公布扶贫基金会管理条例，信用借款户的十项要求及信用户、非信用户的确定和处理情况等；公布信用户、非信用户名单，公开借款账和扶贫资金发放情况；公开享受教育扶贫补助的教师名单等。在为特困户发放困难补助时，由扶贫基金会的管理人员公布困难补助的发放额度和发放办法。在接受申请人的申请后，组织群众对补助对象进行评议，并投票推荐出帮扶对象，然后公开发放扶贫补助。

　　注重扶贫济困，扶持生产发展。扶贫基金会基金运用的根本，体现在“以有偿支持发展生产为主，以无偿支持救急性消费为辅”的原则上。从1993年9月第一个扶贫基金会成立到2004年的11年间，三个扶贫基金会累计发放贷款2453笔，金额3634230元。从贷款投向上看：治病贷款243笔，金额259800元，占7.14%；助学贷款153笔，金额160750元，占4.42%；生产贷款1875 笔，金额3075480元，占84.62%；其他贷款19笔，金额42200元，占1.16%。到2005 年6月底，三家扶贫基金会的贷款余额为1275700元，其中用于治病和助学的无息贷款420550元，占11.57%，用于支持生产的有息贷款3159880元，占86.94%，收息贷款是放贷主体。从2005年1月1日起，扶贫基金会取消了无息借款，全部执行月息10‰。这标志着扶贫基金会完全按照市场规则进行金融性运营。

　　严格申请复核，加强科学管理。扶贫基金会规定了贷款条件，通过严格的申请、核准制度，增强管理的科学性。比如：治病借款必须出示医院证明，助学借款必须由管理人员二人以上调查核实。借款以家庭为单位，由家庭夫妇共同签字。借款人必须按借款时标注的时间按期归还。

　　控制借贷规模，分散贷款风险。贷款风险是借贷中较难规避的风险，扶贫基金会制定了贷款风险防范的措施。比如在贷款风险的分散上规定每笔借款不得超过4000元，如超出4000元，借款户必须写出书面申请，经茅于轼先生批准。

　　建立赔偿制度，实行责任均担。在风险贷款的责任追究上规定借款户因故无力偿还时，借款户要写出申请，由管理人员审查，湍水头镇镇长审核，茅于轼先生批准，方可免去借款本利的50%，其余50%由管理小组按比例赔付。这样一来，就形成了管理人员与基金运行的一致性，对基金的管理实行责任到人，按章追究，减少了放贷中的随意性，为资金安全增加了较为坚固的“防火墙”。

　　打造诚信平台，营造良好环境。扶贫基金会在开展经营活动的同时，创办诚信节，营造诚实守信的信用环境，设立教育扶贫基金会及困难补助金,积极参加当地的扶贫解困工程。扶贫基金会将基金会成立日确定为诚信节，每年组织活动，开展诚信宣传。采取在会场周围和村子显要位置张贴标语，出“诚信节专刊”板报，由管理员宣传“人人都讲信用，大家都得好处”及“谁不讲信用，谁就不会有好结果”的道理，营造诚实守信的氛围，提高村民的信用意识。

　　合理支配利息，确保基金本色。利息是扶贫基金会的主要收入来源和维持正常运转的基础。考察一项基金的目的和发展的合理性，主要是看其各项收入的支出和用途。从湍水头镇民办扶贫基金会1993年第一家扶贫基金会设立至2004年的11年间，三个扶贫基金会利息收入累计187726.96元，支出 162202.31元，节余25506.65元。利息支出主要用于付息基金利息、管理费和扶贫助学基金。其中，支付利息44357.03元，提取管理费140859.1元，提供扶贫助学资金13033 元。可以说基金主要收入(利息)全部用于巩固资金来源渠道、维持机构正常运转和扶贫助学济危扶困上。2004年9月，三个扶贫基金会又分别牵头设立了“教育扶贫基金会”，其职能是：小学教师工资补助；对优秀教师进行奖励；对贫困学生进行帮助；给当地小学购置教具设备、音体器材。“教育扶贫基金会”的基金来源除茅于轼先生筹集和当地政府资助外，主要从扶贫基金会利息盈余中提取。2004年以来，扶贫基金会共支出教育扶贫资金13033元，有助于稳定教师队伍，改善当地的办学条件。因此，虽然基金走上付息基金的发展道路，但扶贫帮困、支持发展生产的本质并没有改变。

　　不断探索中国特色的扶贫基金会发展的新路子

　　在特定历史条件下产生的民办基金小额农贷，具有鲜明的时代特色和鲜活的创新机制，对于弥补农村金融市场缺失，扶持农民脱贫解困，支持“三农”发展，都具有重要意义。

　　把握规律性，切实构建适应市场经济体制的扶贫基金会发展模式

　　湍水头镇民办扶贫基金会在资金来源全部来自无偿捐助的第一阶段，在资金来源上无法拓展新的渠道，事实上已处于难以为继的境况。而在采取接收无偿捐赠与吸取付息基金并存的第二阶段，短短三年间，基金规模是前八年的3.6倍多。在2003～2005年新增的两个扶贫基金会，付息基金占比达78.78%后，基金规模扩大为近130万元，比第二阶段增长近9倍。这种阶梯式的发展，主要在于其进一步贴近了社会现实，进一步扣准了市场经济的脉搏。单纯依靠无偿捐赠，单一进行无息扶贫，只能解一时之困，满一时之需，反而使基金处于缺乏保障的飘摇状态，缺少了应变的活力和发展的支撑。湍水头镇民办扶贫基金会在付息基金、计息贷款的使用管理中以息付息、以息促转、以息扶贫的机制，不仅有利于基金的健康运转，也再次体现了扶贫基金会扶贫济困的根本宗旨，是应当肯定的。但在发展过程中出现的一些新的动向也应引起关注，应当由金融管理部门依法监管，加强引导，重点扶持，严格把关，解决好以下几个方面的问题。

　　第一，民办扶贫基金会的合法性问题。湍水头镇龙水头村等三家扶贫基金会为民间自发组织设立，其筹集资金的方式和基金运用都找不到法律依据。由于政策规定不明确，目前三家扶贫基金会均未取得有权部门批准设立的许可。国家或相关部门要针对扶贫基金会的特征尽快制定适应其规范发展的法律法规，准确定位扶贫基金会筹资与非法金融的界限，明确规定其运作方式和归口管理部门，将扶贫基金会的运作纳入法制化轨道，纳入金融监管范围，为扶贫基金会构筑一个合法规范的活动平台。

　　第二，扶贫基金会基金的稳定性问题。按照扶贫基金会基金的管理章程，基金筹集尊重出资人的意愿，可随时投入与抽回，这一安排与基金运用的刚性约束不相适应，实际上是建立在部分投资人不可能抽回资金的博弈上。一旦出现投资人大面积要求抽回出资的现象，扶贫基金会将面临重大支付风险。基金几乎全部用于放贷，也对基金投资人抽资构成约束，存在流动性风险。

　　第三，扶贫基金会信用基础的牢固性问题。在付息基金筹集的制度安排上，因付息基金不承担风险，责权利不对等。同时基金的筹集主要依靠茅于轼先生，不符合市场经济原则。付息基金和生产贷款利率高于国家法定利率，特别是付息基金利率远高于国家法定存款利率，使其合规性受到质疑。基金中付息部分比例越来越高，对基金的收入构成影响，进而也会威胁到基金安全。

　　第四，扶贫基金会运作与宗旨的差异性问题。一是资金来源向有偿性转变，大量新增基金属于付息基金，2005年6月底，付息基金的占比高达78.78%。二是贷款期限相对较短，一般为6个月，最长为12个月，与农民收入的周转期限不相适应。三是贷款投向中，治病、助学等帮贫性贷款占比逐步减少，生产性贷款占比逐步加大，2005年6月底，生产性贷款占比为87%。

　　注重持续性，增强农村信贷工作的科学发展能力

　　从目前来讲，扶贫基金会还处于靠个人信用维持的状态，缺乏可持续发展的良性机制。从发放农贷的范围来看，具有扶贫济困、维持农业简单再生产的特点，这种特点具有一定的风险性和短期性。为了帮助农民脱贫致富，中央和地方政府采取了大量的扶贫措施，如发放救济金、搞以工代赈工程等。最近中央明确指示，要把国家资金用到村以下和农民息息相关的小项目上。扶贫基金会的资金应用也应当进一步增强其科学规划性，把基金投向进一步转向农业科技创新、农村基础设施建设，如小型电力、小型道路、小型沼气等项目，与国家投入资金实行有效对接，不仅使农民直接受惠，也让更多的农民乃至全体农户受惠，而且能够长久受惠。这不仅符合党和国家的政策，符合

科学发展观，也必将使扶贫基金会具有更长久的生命力。-