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一种模式 两种结局
——四川省稻城县、巴塘县UNDP小额信贷项目调查
- 中国人民银行甘孜州中心支行课题组
1993年以来，为加快我国贫困地区脱贫进程，联合国开发计划署(UNDP)援助中国的扶贫和农村发展项目中开始引进孟加拉小额信贷直接扶贫到户模式(GB)。在1996年开始的第四个国别方案中，UNDP决定在我国14个省、自治区的40多个县、旗设立以小额信贷为核心内容的扶贫项目，其资金属于中国政府，中国国际经济技术交流中心代表国家对资金的循环使用进行管理和监督。其中， UNDP《四川省西北扶贫和可持续发展》项目目标是帮助甘孜州、阿坝州的6个县5000 个贫困户脱贫致富，并试验和推广新的扶贫和可持续发展模式。四川省甘孜州的稻城县和巴塘县均为国定扶贫县，1997年8月，两县均争取到UNDP项目援助，并同时于1998年5月正式开始运作，迄今已历时8年，但二者的现状和前景却存在很大差异。本文拟通过对两县UNDP小额信贷项目的调查，对我国小额信贷项目的发展作出进一步思考。
两县UNDP小额信贷项目的运作情况及不同结局
《四川省西北扶贫和可持续发展》项目总预算资金为200万美元，其中小额信贷资金90万美元。稻城、巴塘县于1997年8月被确定为项目受援县，每县原计划投入小额信贷资金15万美元，其中稻城县实际到位资金为73.2万元人民币，巴塘县实际到位资金为105万元人民币。
1998年5月，两县分别成立了乡村发展协会，并由当地政府派出兼职人员担任项目主任及项目办事人员，招聘专职乡村社区工作队队员用于发放小额信贷。2002年4月，项目正式结束，现处于延期阶段。
两县UNDP小额信贷项目均借鉴孟加拉GB模式，采取小额、低利率、短期、多人联保贷款的方式。信贷资金由扶贫方案支持与协调办公室(SCO)向两县UNDP项目办下拨，项目办发动农户成立小组和中心，小组和中心成员提出贷款申请，经项目办批准后发放小额贷款，最后由成员按期归还贷款，并按时进行义务储蓄。虽然两县 UNDP小额信贷项目由同一家机构主导，采用相同的发展模式，在近似的经济、社会环境中发展，但由于具体运作上的差异，造成了两种截然不同的结局。
稻城县UNDP小额信贷项目从1998年5月正式运作，至2004年年末共累计支持农牧民1143户，覆盖13个乡，累计建立54个中心、228个小组，主要支持种养业生产，含部分非农及消费贷款，贷款最高额度每户为3000元，对农牧民的脱贫致富发挥了一定的作用。截至2004年年末，贷款余额42.6086万元，不良贷款12.31万元，几乎都为呆账贷款，不良贷款率达29.89%。目前有效运作资金仅30万余元。从项目开始至2003年，无论是贷款发放额，还是农户覆盖面都处于上升和扩张阶段，同时，不良贷款也逐渐积累，有限的信贷资金沉淀严重，到2004年已难以运作。稻城县UNDP 小额信贷项目虽然对农牧民的脱贫致富发挥了一定的积极作用，但在全县3379户贫困户中仅覆盖了446户，并未从真正意义上帮助稻城县农牧民脱贫致富。另一方面，项目的另一个主要目标——财务可持续发展却从未实现，截至2004年年末有效运作的信贷资金为30余万元，仅占总资金的40.98%，信贷资金萎缩了43万元。由于稻城县UNDP 项目运作情况较差，原定的15万美元的项目资金，SCO仅拨付了73.2万元人民币，并从2002年开始停止了对项目的管理和监督，目前实质上已放弃稻城县UNDP小额信贷项目。
巴塘县UNDP小额信贷项目从1998年5月正式运作，至2004年年末共累计支持农牧民3132户，覆盖3个乡、镇，目前有6个中心组，主要支持农副产品收购、小商贸，贷款额度最高每户为2.5万元。截至2005年10月，贷款余额62万余元，不良贷款1万元，为原社区队员意外死亡，贷款对象暂时无法落实。与稻城县难以为继的窘境不同，巴塘县UNDP小额信贷项目从开始以来，一直能够依靠自身收入覆盖项目的日常运作成本，并且每年都能保持项目盈利，并将盈利投入到信贷资金中。从项目开始至今，项目信贷资金增长了3万余元，达到了组织的可持续性、操作的可持续性和财务的可持续性，能弥补其全部行政管理成本、贷款损失和财务费用。目前信贷资金尚余73万余元。
两县UNDP小额信贷项目结局不同的主要原因
贷款对象的差异。巴塘县乡村发展协会最初把工作重点放在竹巴龙、苏哇龙等贫困人口较为集中的乡上，但由于这些乡交通不便，放贷成本高昂，加之缺乏有效的脱贫项目，造成贷款回收困难。为了财务的可持续目标，巴塘县根据实际状况，及时调整放贷对象，将居住在交通比较便利、人口相对集中、产业结构相对多元化的村庄中的中、低收入人群以及居住在县城的小商业主，作为放贷的主要对象。目前仅仅覆盖3个乡镇，并且以县政府所在地夏邛镇作为小额信贷的主要发放地，其他两个乡总共只有两个中心，并且中心成员大多离县政府所在地很近，便于贷款的发放和管理。而稻城县项目办一直坚持以绝对贫困人口为发放对象，大面积覆盖，结果造成大量呆坏账的产生，影响了项目的正常运作。
贷款额度的差异。1996年中国开始启动小额信贷项目时，把第一次贷款额度定为 1000元，随着时间的推移，1000元已无法有效促进贫困户脱贫致富。再者，小额信贷要求从贷款次月开始还款，由于贫困户贷款主要用于农牧业生产，收回投资周期长，当月的收入除去生活必需的花销后几乎没有剩余，使得有限的资金难以循环使用。巴塘县乡村发展协会根据这一实际适时调高贷款额度，目前对老用户一般最低发放贷款5000 元，最高可达10000元，对于有抵押担保的季节型贷款则最高能达到25000元。贷款额度的提高，使借款者能够选择有较高资金回报率但资金要求较多的项目，如养殖业、小商业等，增加了借款者的盈利能力，促进了小额贷款的良性发展。与之形成鲜明对比的是稻城县项目办一直沿用旧的贷款额度，与目前的经济发展不相适应，使信贷资金走入了越放越少的怪圈。
贷款模式的差异。项目开展初期，两县协会均严格按照“3-2”模式(即每个小组中3户先发放贷款，后2户最后发放贷款)，但是由于农牧业资金需求受季节性因素影响严重，次月再对剩余两户发放贷款，会造成资金迟滞。稻城县乡村发展协会并未适时对贷款模式进行调整，巴塘县乡村发展协会却针对实际采取灵活多样的贷款模式，对新发展的协会成员仍然采用“3-2”模式发放贷款，对资信状况良好的老会员则采取以小组一次性全部放贷的贷款模式，受到了协会成员的一致欢迎。
贷款品种的差异。稻城县UNDP项目办一直只有小额信用贷款一种贷款品种，巴塘县乡村发展协会则为了适应农牧民新的贷款需求，积极开发新的贷款品种，对农副产品、中药材收购等季节性强、资金需求时间短、资金额度要求高的项目，适时推出季节型贷款，并针对此类项目风险较高的实际，取消了信用贷款，改以担保、抵押，并且主要采用工资卡质押贷款，在满足这些项目需求的同时有效地降低了资金风险。
管理制度的差异。稻城县UNDP项目办目前仍未注册，仅是扶贫办下属的一个部门，现只有专职乡村社区工作队员2名，一名兼职项目主任，一名兼职项目副主任，根本无法满足项目的日常运作。目前巴塘县乡村发展协会则已注册成为民间组织，除了两位兼职的主任及副主任以外，还招聘了6名专职的社区队员，主要服务3个乡镇的协会会员，能够满足日常的工作需要和贷款的发放收回。巴塘县UNDP小额信贷项目虽然于2002年到期，但是由于巴塘县乡村发展协会已于2004年加入中国小额信贷促进会，能从促进会得到相关业务指导。由于项目运作比较良好，目前在有效的管理制度下，已经进入了良性的循环。
激励机制的差异。目前巴塘县乡村发展协会专职社区队员的每月收入包括300元基础工资加上贷款回收提成，按照资金的收回率给予不同的提成金额。一般社区队员每月收入能达到1000元以上，从而提高了社区队员的工作积极性，很大程度上促使社区队员慎重发放贷款、积极回收贷款，保证了有限信贷资金的良性运作。而稻城县从1998年项目开始运作至今，专职社区工作队员的工资标准仍为每月300元，远远低于当地平均工资标准。并且每次社区工作队员下乡收贷的车费由个人支付，贷款回收率不与社区工作队员的工资挂钩。这使得社区工作队员缺乏收贷积极性，仅仅把项目办当作一种过渡，缺乏推动小额信贷工作发展的热情。
两县UNDP小额信贷项目面临的共同问题
资金规模小，覆盖面小。由于巴塘县UNDP小额信贷项目资金目前仅有73万余元，无法满足所有资金需求者的信贷需求，目前仅仅涉及3个乡镇，主要覆盖夏邛镇，并且连夏邛镇的信贷需求都无法完全满足。稻城县UNDP小额信贷项目虽然覆盖面较大，但仅30余万元的信贷资金，更是杯水车薪。
中心组名存实亡。两县小组成员目前几乎均没有参加过任何中心会议，在他们出示的农户贷款手册上也只记录了借款及还款的情况。实际上社区队员需要每月到各户上门收款，其原因是“中心”这样的组织事实上不存在，即使有也只是一些流动、松散的借还款网络而已。问题在于首先将穷人从村落社区筛选和分离出来并组织成所谓“穷人自治组织”并不是一条脱贫的道路，此种靠体制切入建立的“穷人组织”在巴塘乡村并不存在，更谈不上依靠这种“穷人组织”进行有效的科技培训，达到所谓的“意识脱贫”。
缺乏金融政策支持。UNDP小额信贷一直被视为一种扶贫方式，而非特殊的金融形式，缺乏专门针对农村小额信贷机构的金融政策和法律制度。目前UNDP小额信贷仍处于试点探索、积累经验和建立制度及方法实验平台的阶段，不仅覆盖面相当窄，而且机构由政府有关部门而非央行或金融监管当局批准设立，缺乏合法性和统一规范性，仍然游离于金融监管之外。
缺乏融资渠道，难以扩大。目前SCO已停止拨款，来自UNDP的捐助资金已不会增加，客观上也很难获得其他慈善机构的资金捐赠，这就需要小额信贷机构必须寻找新的资金来源。如果能成为合格和合法的小额信贷机构，它可以通过吸引投资作为贷款资金，另一种选择则是争取吸收商业性贷款。当然，获得低息贷款的可能性也存在，但是像两县乡村发展协会这样的小型小额信贷机构获得商业性贷款的可能性也不大。在缺乏有效融资渠道的前提下，两县UNDP小额信贷项目几乎不可能依靠目前几十万元的信贷资金发展壮大，从而服务于两县整个农村金融需求。
缺乏市场化的定价机制。目前两县UNDP小额信贷项目仍然采用8%的规定贷款利率，远远低于两县的民间利率水平，达不到利用贷款利率筛选小额信贷客户的目的，更无法覆盖贷款的交易成本和风险成本，增加项目的可持续性。
几点启示
经营理念的差异导致了最终的结局。稻城县与巴塘县UNDP项目的运作差异，从根本上讲属于经营理念的差异。稻城县的因循守旧直接导致了目前的惨淡经营，巴塘县乡村发展协会却能根据当地实际情况，适时调整运作方式，不断创新以与新的经济环境相适应，推动项目不断良性发展。
应以发展的眼光看待小额信贷。小额信贷经过近30年的发展，被实践证明能行之有效地帮助穷人改善生活、减少脆弱性。但随着经济的不断发展，贫困群体对资金的需求，无论是从数量上还是质量上都发生了很大的变化，巴塘县乡村发展协会积极灵活调整贷款额度及贷款方式，与变化的资金需求相适应，在保证贷款安全性的前提下，能够尽量满足农牧民对资金的需求。这种不拘成规，以灵活方式运作小额信贷的做法是值得肯定和借鉴的。
扶贫与可持续的悖论。服务于最贫困群体与小额信贷机构的财务可持续是小额信贷的两个主要目标，但是两个目标往往不能兼顾。就两县乡村发展协会而言，项目开展最初都将重点放在服务最贫困群体上，但是由此导致的后果是还款率低下，致使稻城县 UNDP项目难以为继。但当巴塘县项目办改变发放对象，主要针对小商业主及不算绝对贫困的农牧民发放后，虽然项目的财务可以持续，但是却又背离了服务最贫困群体的宗旨。经验显示，成熟的小额信贷机构应提供能满足穷人持续的、而不是一两次的金融服务，包括存款、贷款、保险等各类金融服务在内。而要做到这一点，就需要有可持续发展的小额信贷机构存在。
“孟加拉模式”与中国贫困地区的农村现实怎样结合？甘孜州地广人稀，是典型的大杂居、小聚居的格局，农牧民居住分散，居住地之间距离遥远，小额信贷所固有的中心组模式难以有效实施。中心组这种首先将穷人从村落社区筛选和分离出来并组织成所谓“穷人自治组织” 的模式很难在甘孜州这样的环境中生长。而我们看到在村社层次仍然是以原有的社区组织，如村民委员会和村民小组这样的形态存在。我们是否可以依赖于这些成熟的社区组织开展小额信贷？我们是否已经没有必要再坚持建立孟加拉模式的所谓“穷人组织”？我们应该转为承认现有村落社区组织是乡村小额信贷的组织资源，探索如何加强社区组织，将村组特别是“村民小组”纳入农户自立项目的运作框架，加强村组帮助社区内穷人的能力。这样，才能使小额信贷组织自然地落实在坚实的基础之上。
绝对贫困的扶贫应该选择财政性还是商业化？就巴塘县UNDP小额信贷的实践而言，面临的最大困境就是扶贫与可持续发展的悖论，一方面巴塘县乡村发展协会作为小额信贷机构，其自身的可持续发展是最主要的。另一方面，由于绝对贫困人口几乎没有抗风险能力，一旦所选择的经营项目失败，必然造成贷款损失。甘孜州曾经由农业银行发放的针对绝对贫困人口的扶贫到户贷款几乎全部呆坏，不但没有达到扶贫目的，反而加重了绝对贫困人口的债务，加大了脱贫难度。可以考虑，对绝对贫困人口的扶贫工作由财政资金主导而非采用小额信贷机构的信贷资金帮扶或者由小额信贷机构发放贷款，同时用财政资金成立专项基金用于弥补小额信贷机构在对绝对贫困人口发放贷款时所造成的损失。这种方式可以缓解对绝对贫困人口的扶贫与小额信贷机构的可持续发展之间的矛盾。
小额信贷组织应以商业化为主。无论公益性小额信贷组织还是商业化小额信贷组织，均是由于推动低收入地区脱贫解困的社会需要而产生的，但是推动低收入者脱贫是一个持续渐进的过程，因此需要一个持续的小额信贷组织存在。公益性小额信贷组织的持续性虽然是指低收入人群从小额信贷中获得更多的利益从而可以持续地发展，但这依赖于政府或者捐助者的持续支持。就现实情况而言，这种支持是难以持续的。因此应以商业化的小额信贷为主导，以较高的利率去覆盖贷款的交易成本和交易风险，从而达到小额信贷组织的可持续，以便能持续地推动低收入者的脱贫。
建立有效的小额信贷管理制度。制约小额信贷项目健康持续发展的管理制度因素最主要的有两个方面。一是组织制度安排，二是管理制度和能力。小额信贷的产品设计者、资金提供者和主要的筹集者以及技术支持者处于小额信贷项目管理的外部，但是由于风险和产权方面的关系又必须对小额信贷机构的运行和管理进行监督和管理。这种扭曲的关系，不仅增加了外部管理层和小额信贷机构的管理和运行成本，而且更重要的是决策权和实施职能的分离使小额信贷管理的决策很难及时、准确，出现问题时外部管理层和小额信贷机构的责任难以分清。如果外部管理层仅仅发挥监督和技术支持的作用，现有的小额信贷机构内部的治理结构和人员素质又很难承担全部决策的重任。-
课题组组长：刘建康
课题组成员：叶宏伟 钟伟 郑剑钊
执笔：郑剑钊
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