土地矛盾渐成不稳定因素 征地制度改革成关键

　　本报记者：勾晓峰　

　　“最终还要提出来将逐步推行征地制度本身的改革。”2月22日上午，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文以这种方式提到了征地制度的改革。

　　陈锡文此次新闻发布会的主题是介绍推进社会主义新农村建设等有关情况，征地问题的提出，源于香港凤凰卫视记者的提问：目前因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上，国家将采取什么措施来保障农民权益以及失地农民的补偿。

　　陈锡文表示，目前

城市建设和工业建设每年从农民手中征用近20万公顷土地，征用农民土地引出的一些矛盾，“确实是当前引起农村某些地方不稳定的一个因素。”他随后详细解释了“矛盾”的内容，包括耕地减少和国家粮食安全问题，以及对被征地农民经济补偿和失地农民就业和社会保障的问题。

　　对于解决矛盾的途径，陈锡文提出通过提高对农民失地的补偿标准，对失地农民加强职业技能培训和就业安置，以及把失地农民纳入当地城镇的社保体系等途径。在这里他强调，农民征地问题的解决最终要提出来逐步推行征地制度本身的改革。

　　目前我国的征地制度主要是依据《土地管理法》及其《实施条例》，以及各地出台的行政法规政策。执行多年以来，制度中的弊病明显。从2004年对《宪法》和《土地管理法》进行了修正起，对传统征地制度改革的脚步开始加快。

　　在2004年《宪法》中对涉及征地的条款进行修正后，当年10月，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，而后，国土资源部在第二年8月发出了《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》(以下简称《通知》)，要求各地力争在今年底完成征地统一年产值标准和区片综合地价的制订及公布工作，届时，征地补偿依据将从“前三年主要农产品的平均产值或产量”向“制定征地统一年产值标准和区片综合地价”发生转变。

　　但也有声音认为，此项改革还远远算不上是基本按照市场经济规律补偿，因为在土地市场未建立的前提下，这样的补偿依然不能体现土地使用权的真实价值。另外，补偿款因为通过行政渠道被层层截留，结果农民只有少部分拿到，甚至拿不到的问题依然没有得到解决。

　　中国科学院农业政策研究中心主任黄季焜在接受媒体采访时认为，对于改革的节奏，政府应该有它的考虑，一步到位很难。从市场发育来看，政府还没有找到完善的办法。如果真的彻底改革了，土地价格就要远远高于目前的价格，这牵涉到国家、地方的经济发展。土地价格高了，经济发展成本就会提高。这对地方经济的影响是巨大的。

　　黄季焜认为，土地相关制度的改革只能是渐进性的。

　　这个意见同陈锡文不谋而合，他也认为，一旦失控的话，中国宝贵的土地资源将会大量流失，所以“改革只能是渐进的”。

　　弊端：货币安置等于没有安置

　　专家认为，涉及征占土地问题的迅速增加，与现行征地制度中存在一些弊端有关。这些弊端包括：

　　首先，对政府的征地行为缺乏有效约束。

　　目前有关征地的法律规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”

　　全国政协委员，清华大学经济研究所副所长蔡继明认为，由于“公共利益”的范围缺乏明确界定，各级政府不仅在城市基础设施建设、发展教育文化和社会公益性事业等方面大规模征用农民耕地，而且征用农民土地进行招商引资，用于开发区、房地产等商业性项目建设。

　　其次，对失地农民的补偿标准过低。

　　民进中央2004年的调查显示，造成群众信访、上访的原因，多数都是因为地方政府截留、挪用、拖欠征地费，侵占农民的利益而造成。

　　按照现行法律规定高限产值的为16倍，最高不超过30倍，按亩产值1000元测算，补助费最高为3万元／亩。即使采用最高补偿，也往往不足以完全补偿农民失地后创业、安置工作的费用。

　　据统计，1998年以来，各类征地给农民的补助费为平均每亩12164元，安置补助费每人2344元，仅相当于普通公务员一两年的收入。从西部来看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准只有1.8万元／人，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。

　　蔡继明认为，现行的征地补偿以土地原有用途即农业收益为基础，由于土地用途不同，土地收益高低相差惊人：从事工业开发用地的收益可达到农业用地的数百倍，从事第三产业开发用地的收益甚至可达农业用地的数千倍，这从被征土地的高额出让费便可以得到证实。

　　据了解，国土资源部曾对京珠、京福高速等12个国家重点项目进行调查，发现征地补偿安置费用一般只占工程总投资的3%至5%，最低的竟只占0.8%，最高也只占12.2%。相反，政府在征地过程中通过收取各种税费倒是收获颇丰——据对上海、杭州、合肥、哈尔滨、南宁等城市调查，政府各种税费占项目用地成本的60%以上，而征地补偿安置费只占30%至40%。

　　最后，对征地农民的长远生计缺乏有效安置。

　　根据民进中央2004年的研究显示，目前多数地方政府的安置是一次性发放安置补助费，被征地农民自谋职业。由于农民自身条件有限，缺乏在市场上的竞争能力，失去土地后，很容易陷入失地又失业的困境，造成生活无出路。在这种情况下，失地农民就成了“种田无地，上班无岗，低保无分”的三无游民。

　　民进中央认为，针对多数农民而言，货币安置等于没有安置。

　　现行征地制度和法规

　　《中华人民共和国宪法》(下简称《宪法》)明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

　　在最近的一次修宪前，《宪法》中对于国家征地的规定为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年3月14日，十届全国人大二次会议高票通过了宪法修正案，其中对该款的内容修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”

　　对于该款条文的修改，在对《宪法修正案(草案)》的说明中这样阐述：征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。宪法第十条第三款关于土地征用的规定，以及依据这一规定制定的土地管理法，没有区分上述两种不同情形，统称“征用”。从实际内容看，土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，区分征收和征用两种不同情形是必要的。

　　在宪法修正后，1998年第一次修正后的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)于2004年8月再次经过修正，其中对“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”条款的修改，保持了该法同宪法的一致性。另外，此次修改还对《土地管理法》中对“征用”和“征收”进行了区别。