评价公务员数量GDP比例只是指标之一

　　本报记者 成凡

　　上海报道

　　中国公务员的数量真的太多了吗？

　　零点调查公司2月8日公布的一项民意调查引起了广泛而炽热的关注。这份题为《公务员的数量太多了》的调查报告显示，近七成的民众认为目前政府公务员的总量应该减少。

　　调查说，在百姓眼中，市政府办公厅、市发展和改革委员会、市财政局、市旅游局等部门最应该减少公务员的数量；而市公安局、市教育局、市交通委员会则被认为最应该增加公务员数量。

　　报告末尾还引述了国家行政学院王健教授的介绍，即从公务员与GDP比例指标来看，中国高于日本近20倍。暗指我国公务员数量相对国民经济发展而言实在过多。

　　民调数据与学者介绍引发出一场激烈的争论，尤其是对评判政府规模是否合适的指标工具上，有不少异议。2月21日晚，记者分别采访了零点调查公司董事长袁岳和中国人民大学行政管理系主任毛寿龙教授。

　　民意认为“数量太多了”

　　《21世纪》：国内已经经历过多次大规模的机构改革了，公务员数量也一再精简。但零点的调查显示，老百姓们觉得政府还是过于庞大？

　　袁岳：没错。67%的受访者居民认为政府公务人员的总量应该减少，认为应该增多和保持现有规模不变的分别是10%和5.9%。这里面，城市和小城镇居民认为公务员数量应该减少的感觉较农村更强烈，比例分别达到87.1%和88%。

　　问及如何减少公务员的数量，近一半(43.3%)受访者认为各部门的数量都应减少，另有25.3%认同通过减少政府部门来相应减少公务员数量的方法，剩余近两成(19.4%)的居民认为只有一些部门应该减少，而另一些部门应该增加或者不变，也就是说，应当“区别对待”。

　　《21世纪》：“区别对待”？

　　袁岳：对。零点公司2004年做过一个民众对各级政府满意度的调研统计，结果显示，越是高层的政府百姓评价越高，离他越近的部门评价越差，这和国际上很多地方是完全相反的。而这次的“区别对待”还是继承了中国特色，居民对政府部门的印象是，“指导监管”部门的人员过多，而“实施服务”部门的人员不够。

　　像政府办公厅和发改委等与居民日常生活距离较远的部门，居民对其具体工作职责认识比较模糊，而且对这类宏观部门倾向于做出主观判断；而公安局、教育局是与市民生活紧密相关的，接触较多而且对其服务的需求也较大，因此往往会感觉应该增加人员。

　　零点的报告是个开始

　　《21世纪》：毛教授对这些统计调查结果怎么看？

　　毛寿龙：老百姓做的很多判断是基于感受的。因为尽管一直在说信息公开，但最主要的信息通道还是媒体。说实话，我国《公务员法》已经施行了，写明党政干部包括“党、政、群”三个领域，但有些细节到现在连我都没搞清楚，比如什么叫行政编制，事业编制的额度又有多少，还有临时工。我不知道哪里能查这方面的数据，我指的是各个政府层次的。作学术研究讲究定性定量，但两个方面我好象都“定”不下来。当然，缺乏外在约束，政府总有自我膨胀的动力的。

　　信息不透明，民意在多大程度上准确就很难评判，但民意背后反映的问题却是不容忽视的。有了这个报告，决策和执行部门就知道了自身在服务对象眼中的形象，而不是在照镜子。可以这么说，零点的这个报告是很多工作的开始，是沟通的开始。

　　打个比方，2002年的数据显示全国授衔警官已有170万，之后以每年10万的数量递增。到底是数量问题，还是工作方式问题——如有些人认为过于突出“非现场执法”后，路面上看不到警察了，这一点在农村地区尤其突出。另外，每年牺牲不少警察，但也会开除不少警察，后者的数字也没看到过。老百姓说应该增加警力，有可能的确是表达人手偏少的意味，但也有可能是在影射对这块工作不满意。所以，要继续下去，开始沟通。

　　袁岳：沟通很重要，公共管理的一个核心能力就是沟通。如果公共服务机构连对象的需求都搞不清楚，不可能有高满意度。我再补充一下民意价值的话题，老百姓在很多时点都在积累他们朴素的社会经验。比如我们一个受访者就曾质疑政府精简的成效，“新修的政府大楼总比拆的楼高大很多，有的地方老楼还不拆。公务员办公用的建筑面积越来越大，你说，我的结论是什么？！”

　　评判的指标工具有很多种

　　《21世纪》：民意在传达公务员过多这样一个意思，而一些学者也用比较工具得出中国公务员可能超标近20倍的结论。我们注意到，调查报告最后引用了国家行政学院王健的说法，我国财政供养人员占总人口比例为1∶26，低于世界平均水平；但从公务员与GDP的比例指标来看，我国为39人/百万美元，大大高于发达国家(日本为1.38人／百万美元)。

　　毛寿龙：这只是工具之一。当然，至少我们可以从中得知，中国政府和美国、法国、日本等大多数国家相比，到底是胖了还是瘦了。做的是事实判断，不是价值判断，与好不好是两个概念。

　　我的看法是，经济增长只是政府的目标之一，比如，像林业局这样的政府部门，怎么能让人头去和GDP相除呢，和森林覆盖率除还差不多。而且公务员的统计口径不同，属地特征也不同：美国农业部就有一大堆官员，英国的卫生部也有一大堆官员，日本、韩国的一些国有企业都算公务员。

　　我想提几个我以为评判政府规模是否合适的指标工具。首先是零点这次做的，很主观的一个指标即老百姓的感觉。感觉对还是不对无所谓，意义在于这种感觉的背后，分析这些结论。这些民意不是不可改变的，只要进一步的信息公开和沟通。而第二个并列的工具指标有些技术含量，“百姓养得起的政府是怎样的”。

　　“养得起”又包含两个层面的意思。一是民众需要什么样的政府，即哪些公共服务是要由政府提供的，哪些不是；二是政府的规模必须限制在怎样的一个范围内。请注意，这个规模还不是质量，和提供公共服务的质量高低不是线性关系。

　　袁岳：我说一下我的直感和了解。

　　多数发达国家自上上个世纪以来先后建设起了“小政府、大社会”的公共治理共识。美国、英国就不提了，即便在亚洲，像新加坡，经济主管部门就两个，工业促进局和贸易发展局；像日本就是通产省，而下面的各个署道州县里，也没有通产厅、局这样的层级设置。

　　如果去国外做调研，你会发现中国政府真的是大。美国民主党和共和党在大选年争来争去的“大政府还是小政府”，其实即便是民主党主张的大政府，还是比我们的政府要小好几个数量级。比如像Huston这样的大城市，总的公务员人数也就不到一千，细分部门就六七个，平均一个部门百来个人(不包括警察系统)。

　　而国内像北京、上海这样的城市，一个区就是几千个公务人员。零点公司有业务是为省、市、区县政府做绩效评估、服务满意度评估。像北京这样的城市，政府细分部门有60个左右，再加上事业、垄断服务组织，参加评估的部门要达到100个。国外呢，市县的部门一般就是治安、社会福利、教育统筹、社区发展，最多再来个招商引资。

　　在提升行政效率的工作开展过程中，其实冗员的问题已经浮现出来了。比如提供一站式服务的集中办事大厅，方便了投资者和民众，优化了流程，缩短了时间。但也发现只要用在编的1/5的人就可以干完所有的活。这里还有个例子，一位直辖市的税务局负责人曾在私下和我坦诚交流，“现在找一个小时的活干都难啊，只好每天下去调研。”

　　《21世纪》：理论工具这块，你有什么建议？

　　袁岳：我觉得通过GDP指标来考量不是很合理，因为我国财政收入统计口径和别国是不同的，当然没有什么评价工具是完美的。从实践的角度出发，我以为可以参考国际上相等规模城市的部门平均官员数。如评价中国城市，就专找国外接近人口、经济规模的城市做横比，然后把各个政府部门进行比较，如北京的社会和劳动保障部门，就可以和伦敦的劳工部门横比。

　　《21世纪》：据我们了解，在美国有个“tax freedom day”的概念，统计的是一年里全国纳税人平均要为政府“贡献”多少个工作日——以4月21日是2005年的tax freedom day为例，意味着从1月1日起到4月20日，纳税人是在为政府开支打工，而之后，是为自己打工。共和党尤其喜欢使用这个指标，若tax freedom day后延，那就说明政府开支规模变大了。

　　毛寿龙：这个在中国算不起来的。让老百姓切身感受到自己在纳税很重要，这也是很多人参政投票的动机来源。民主政体下，这种做法是刺激每一个原子公民，鼓励参与。但中国的情况是，首先，我国隐性税收相当厉害；其次，我们很多税都不知道怎么交的，没这个生活传统。在国外租房，房东会告诉你有多少钱是房租，有多少是税收。

　　“大规模裁冗尚不合适”

　　《21世纪》：在目前就业机会稀缺的条件下，假设政府部门的确存在冗员，我们先不讨论是结构性过剩还是总体过剩，那么你们觉得有可能的裁减方案是怎样的？

　　袁岳：我不是很愿意回答这个问题，因为我觉得这在政治上很敏感。如果你一定要我说些什么，那么我想说，大规模的公务员裁减到民间，对社会不稳定的影响太大，没法干。像江苏在进行乡镇五合一的计划，争取把20万个乡镇精简到4万个，编制也对应合并。他们的做法是赎卖，给公务员一笔钱让他离开岗位，可以说是花钱买太平。但江苏比较富，大多数省份是没有实力按这个方法操作的。

　　很多政府里的朋友在私下交流时都同意人员要继续精简。但话音未落就会补充“凭什么裁我啊”。不过，僵在那里也会产生问题。比如给公务员加薪，加200元其实满意度根本没提高多少，但财政加总就不得了了。总而言之，这是个有意义的话题，但现在不适合特别深入的讨论。改革，很多时候在管理技术上是行得通的，但政治衡量后又行不通，很现实。

　　中国现在特定的环境是，综合资源相对稀缺而分配机制尚未合理成熟，是转型期。政府作为公共部门，相较其他部门存在一定程度的公信力优势，智慧的政府当统筹社会力量，吸收国际经验以争取早日开辟出新局面。

　　毛寿龙：我同意袁总的看法。现在试点意义的创新已经开始了，通过外包的方式，把一些原先由政府承担的职能分出去，比如垃圾处理、街道清扫、公车改革等。政府还要意识到，很多事情让公民社会去做会比政府自己做要好——不仅做的人在领域上更专业，而且有自然激情，资金使用效率也比政府高。公共服务主要由政府提供，但NGO和商业机构也都可以承担。

　　袁岳：我记得里根在和卡特进行总统竞选电视辩论时，说过一句到现在一直被引用的经典名言，“The problem of government is government”。国际上的趋势是政府正在变得越来越小，1980年代末起，西方很多国家，包括美国、英国、

澳大利亚等，开始了精简政府(人员和文件)以及提升行政效率的“政府再造”工程，把资源腾出给民众去行使、创造。