适应新形势 建立新机制

　　适应新形势建立新机制

　　促进农田水利建设健康发展

　　

　　国家发展改革委副主任杜鹰

　　农田水利设施是提高农业综合生产能力的基础。近年来，我国农田水利建设的环境和条件发生了重大变化，投入总体呈下滑趋势，特别是农村税费改革逐步取消农村义务工和劳动积累工后，农民群众的投工投劳数量大幅度减少。农田水利建设滑坡，不仅成为制约当前粮食生产的突出矛盾和问题，而且严重制约农业综合生产能力的持续提高。为了适应农村税费改革不断深化的新形势和统筹城乡发展的新要求，改革和完善农田水利建设的政策体系、投入方式和组织形式，促进新时期农田水利建设健康发展，2005年10月，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部等五部门起草的关于建立农田水利建设新机制的意见，即国办发[2005]50号（以下简称50号文件）。50号文件的出台，必将对扭转当前农田水利建设下滑势头，逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制，促进粮食持续稳定增产发挥重要作用。

　　我国是一个农业大国，人多地少、水资源短缺、降雨时空分布不均、水旱灾害频繁，这些基本国情决定了农田水利建设在我国农业生产和经济社会发展中具有特殊的重要性。党和政府高度重视农田水利建设，经过广大农民群众长期不懈地努力，我国农田有效灌溉面积从1949年的2.4亿亩增加到2004年的8.4亿亩，为粮食产量和农业生产不断迈上新台阶奠定了坚实基础。当前，灌区以占全国45%的耕地，生产出了全国70%的粮食、90%以上的经济作物，提供了80%的商品粮，在我国农业生产中占有举足轻重的地位。

　　据有关方面预测，为保证实现国内粮食基本自给，到2010年我国粮食综合生产能力要恢复达到5亿吨以上，到2030年全国粮食综合生产能力要达到6亿吨左右。考虑到我国未来一个时期随着人口的增长和工业化、城镇化进程的加快，耕地数量还要绝对减少，稳定和提高我国粮食综合生产能力只能通过提高粮食单产来解决。提高单产水平主要靠两条：一是通过农业科技进步，加快推广良种良法来解决；二是通过加强农田水利基本建设，提高农业抗御自然灾害的能力来实现稳产高产。无论是加快农业科技进步，还是加强农田水利建设，都具有明显的累积效应，必须付出长期不懈地努力，而不可间断。加强农田水利建设，不仅可以直接改善农业生产条件和提高生产能力，还可以为科技进步作用的充分发挥奠定基础。根据水利部门的规划，为确保国家粮食安全，到2030年全国农田有效灌溉面积要进一步增加到9.6亿亩，同时还要对现有灌区全面进行续建配套和节水改造。由此可见，今后15～20年，我国仍将处于农田水利建设的高峰期。

　　与我国今后农田水利繁重建设任务形成鲜明对照的是，近年来我国农田水利建设的投入总体呈下滑趋势，尤其是小型农田水利建设的投入下滑更为明显。近年来，各级政府和社会对农田水利建设投资虽然也在逐年增加，但增幅很小。特别是农村税费改革逐步取消“两工”后，农民群众的投工投劳数量呈大幅度减少趋势，直接对农田水利建设造成不利影响。据水利部统计，全国农民在农田水利建设方面的投工从20世纪90年代最高年份1998/1999年度的102亿个工日，减少到2004/2005年度的31亿个工日，下降了近70%。据水利部统计，至2005年12月底，全国农田水利基本建设完成投资336亿元，同比增长7%，但农民投劳16.2亿工日，同比减少2.7亿工日，减幅达14%，完成土石方39亿立方米，同比减少12%。投资与投劳增减相抵，全国农田水利建设总投入仍减少5亿元。因此，必须尽快建立加强农田水利建设的新机制新办法，促进农田水利建设健康发展，这是当前和今后一个时期保护和提高农业综合生产能力的一项重要而紧迫的任务。

　　50号文件明确提出了新时期建立农田水利建设新机制的指导思想和基本原则。指导思想是，按照全面落实

科学发展观的要求，坚持统筹城乡发展的方略，切实加大公共财政对农田水利建设的支持力度，以政府安排补助资金为引导，以农民自愿出资出劳为主体，以农田水利建设规划为依托，以加强组织动员为纽带，以加快农田水利管理体制改革为动力，逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制。要始终遵循“政府支持、民办公助，民主决策、群众自愿，规划先行、注重实效，深化改革、创新体制”的原则，把加大政府投入与增加农民劳动积累结合起来，严格区分农民自愿出资出劳与加重农民负担的政策界限，坚持把规划作为乡村两级组织农民出资出劳的必要条件和国家安排补助投资的重要依据，逐步建立以政府资金为引导的多元化投融资机制，加快农田水利管理体制和小型设施产权制度改革，形成良性运行机制，调动广大农民投资投劳开展农田水利建设的积极性。

　　新机制的核心是政府支持、民办公助。原因有这么几条：一是农业是国民经济的基础，农田水利设施服务于农业，具有很强的社会公益性。进一步加大对农田水利建设的财政支持力度，是新阶段巩固和加强农业基础地位的需要，是适应农田水利建设资金投入和机械施工增加的需要，也是尊重农民生产经营自主权和择业自由的基本要求。二是我国总体上已经开始进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，随着综合国力的增强和财力的不断增加，国家有能力加大对农田水利建设的投入支持力度。三是我国目前正处在社会主义初级阶段，经济建设和社会发展的任务十分繁重，在今后一个相当长的时期内，完全依靠政府来承担繁重的农田水利建设任务也是不现实的。四是农村中还存在大量富余劳动力，我国农民有自力更生解决自身生产生活条件的好传统。充分发挥农村劳动力资源丰富的优势，继续利用农闲季节，组织和引导农民尽可能地多搞劳动积累，是在我国国情下加快农田水利建设的有效途径。因此，充分发挥广大农民开展农田水利建设主力军的作用，把加大各级政府投入支持与农民的劳动积累紧密结合起来，走“民办公助”的路子，是今后搞好农田水利建设的根本出路。

　　建立和完善新机制新办法，加强农田水利建设，是一项综合性很强的工作，需要各地区、各部门通力合作。按照50号文件精神，当前和今后一个时期，要重点做好以下6项工作：第一，继续增加政府投入，逐步建立农田水利建设资金稳定增长的机制。国家要稳定增加水利建设投入，重点加大小型农田水利建设投入。财政、发展改革、水利、国土资源等部门要切实加大对农田水利建设的资金支持。已经安排的各项农田水利建设资金要加强统筹协调，适当整合，避免重复安排，着力在提高资金使用效率上下功夫。地方各级政府要切实承担起农田水利建设的主要责任，把农田水利建设投入纳入投资和财政预算，逐步形成适度规模。第二，认真做好农田水利建设规划编制工作。规划编制工作采取以县为单位，自下而上的方式进行，原则上每个县都要编制。编制规划要统筹兼顾，突出重点，分步实施，讲求实效。规划按程序经过审批后，即作为安排国家补助资金的依据。有关部门要加强对规划编制工作的指导，各地区要结合实际，积极试点，取得经验后逐步推广。第三，规范农田水利建设项目管理和资金使用。要明确资金投向，中央和省级财政资金重点用于补助粮食主产区；要明确项目实施主体，可以是农户、村集体组织，也可以是农民联合体或其它农村专业合作组织；要完善补助方式，财政资金主要用于补助项目建设的材料费、设备费及机械作业费，具体方式可采取项目管理或“以奖代补”的办法；要制订补助标准，根据工程性质、农民在限额内筹资筹劳情况制定不同的补助标准，坚持筹补结合、多筹多补；要健全申报程序，对需要农民筹资筹劳的项目，应经县级农民负担监督管理部门审查。第四，完善村级“一事一议”筹资筹劳政策。对政府给予补助资金重点支持的斗渠、相邻村共用的村级小型水塘（库）和圩堤等农民受益的农田水利工程，可以村级为基础进行“一事一议”，按照乡镇协调、分村议事、联合申报、统一施工、分村管理资金和劳务、分村落实建设任务的程序和办法实施。 “一事一议”筹资筹劳的限额标准由省级农民负担监督管理部门提出，报省级人民政府批准。根据受益主体和筹资筹劳主体相对应的原则，在不影响村整体利益和长远规划的前提下，可按受益群体议事。要加强资金和劳务监管，严禁强行以资代劳，不准变相加重农民负担。第五，进一步加强农田水利建设的组织引导工作。明确县乡政府组织开展农田水利建设的职责，并把农田水利建设工作纳入重要议事日程。第六，加快推进农田水利建设管理制度改革。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，推进小型农田水利设施产权制度改革，明确小型农田水利设施的所有权，落实管护责任主体。继续推进农田水利工程管理体制改革，加快水价和水费计收机制改革，为实现工程的良性运行、促进节约用水和减轻农民负担、增加农民收入创造条件。

　　50号文件下发后，各地区、各有关部门积极行动起来，在增加资金投入、加强组织引导、做好规划编制、创新体制机制等方面相继制定了一系列具体的贯彻落实意见，并取得了初步成效。当前正值春季农田水利建设的关键时期，希望各地区、各部门切实按照50号文件的要求，进一步提高对新形势下搞好农田水利建设重大意义的认识，切实加强组织领导，深入开展调查研究，认真组织试点工作，总结经验逐步推广，共同推进新时期农田水利建设迈上新台阶，为提高农业综合生产能力，促进今年粮食稳定发展作出新贡献。