重塑农村义务教育投入体制的几点思考(06-2-20)

　　我国是一个农业大国，农村在校生占全国在校生的绝大多数。可以说，农村义务教育是我国教育现代化的重中之重，难中之难。在北方某省农村中小学危房改造资金的专项审计调查过程中所获取的第一手资料，引发了笔者对现行农村义务教育投入体制的反思，认为应重塑农村义务教育投入体制，并提出了相应改革建议。

　　一、对现行农村义务教育投入体制的质疑

　　第一轮税费改革后，国务院提出的“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，将农村义务教育的支出责任首次由农民转移为政府，缓解了当时农村税费改革中义务教育投入的突出矛盾，但是未能解决其根本矛盾。2005年第二轮农村税费改革彻底取消了农业税，它使中国农民告别了延续千年的“皇粮国税”，农民负担降低到有史以来的最低点，同时也给农村义务教育投入体制带来了极大冲击。在目前状况下，“以县为主”的农村义务教育投入体制是否经得起质疑，是否应迈出关键一步——以中央、省级为主，值得我们探讨。

　　（一）根据成本补偿理论和公共产品理论，农村义务教育投入应以中央、省级为主

　　众所周知，我国具有城乡二元经济结构的典型特征，失衡的体制原因是长期以来实施的城市偏向、财政偏向的分配政策。城乡二元经济结构下劳动力资源流动的明显特征是：劳动力流出地主要是经济欠发达地区；劳动力流入地主要是经济发达省市。根据笔者在调查过程中获取的相关数据显示：在北方某市，2001年至2005年间经农村义务教育培养后接受高等教育的大学生共23391名，在就业时95%的大学生“孔雀东南飞”，而极少回到本市就业，更不用说回到其乡镇就业。对该市来说，培养这些大学生的教育成本“覆水难收”，没有得到补偿，而越是在贫困的地区这种情况更为突出。根据教育成本收益应对等的原则，经济发达的城市无形中侵蚀了经济落后地区义务教育的成果，其实质是另一种意义上的“剪刀差”。因此，经济发达地区应该承担一定比例的经济落后地区义务教育的成本，这就需要打破“以县为主”的投入模式。

　　根据公共产品理论，农村义务教育具有巨大的正外部性，基本属于纯公共产品范畴：不仅仅受教育者本人将从其对教育产品的消费中受益，整个社会均会从中受益。正如经济学家弗里德曼所说“基础教育对社会来说具有正邻近影响”。另外，不提供农村义务教育则具有巨大的负外部性。从公共产品理论上讲，这种产品应由中央政府提供。鉴于这样的认识，国家应为所有适龄儿童提供义务性基础教育，这也是中央、省级必须承担农村义务教育中“义务”两字的题中之义。

　　（二）县级财政难以承受义务教育的重任，中央转移支付杯水车薪

　　第一次税费改革后，乡级政府和农村不再直接承担义务教育的财政责任，其经费基本全落在县级政府身上。由县级政府统筹教育资金的投入，尽管可以在一定程度上使县内的贫富差别得以平衡，但仍无济于一个县财政的绝对匮乏。就北方某市而言，大多数县财政较为紧张，基本上是“吃饭财政”，而每年的教育支出就占整个财政支出的70%左右，即使把权责由乡上升到了县，也不能从根本上改变面貌，县级财政难以承受农村义务教育的重任。这迫使部分财力薄弱的县不得不诉求于乡镇，而乡镇财力普遍存在缺口，经济发展后劲不足，难以维持基本供给，若想配合县搞好义务教育可谓举步维艰。农业税的彻底取消给基层政府带来的财政上的压力和困难无疑也扩大了这个缺口，使得农村义务教育资金来源严重缺乏保障。

　　与此同时，我们注意到税费改革后，中央财政占全国财政收入的比重显著提高，大约占50%左右，再加上省级的财政收入，所占比重远远超过60%，而县乡财政收入比重现在一般为15%左右。在这种财权分配状况下，我国现行的义务教育中央财政转移支付在农村义务教育经费总额中所占的比例却非常小。譬如，中央对地方专项教育财政转移支付包括“贫困地区义务教育工程”专款以及“义务教育危房改造工程”专款等，它们仅占全国义务教育总支出的l%左右。以北方某市农村中小学危改工程项目为例，中央专项补助约占该项目总投资额的15%，导致资金分散“撒胡椒面”。这种政府间财力与义务教育事业责任的不对称，使脆弱的县财政负重难堪，最终导致农村义务教育经费短缺，整体发展迟缓。

　　（三）借鉴各国经验教训，农村义务教育投资主体的重心不宜太低

　　美国、法国、德国以及日本在19世纪末推行义务教育之初，都曾将义务教育投资的责任全部交给基层地方政府。当时出现的普遍问题是这种低重心的投资体制给基层地方政府以沉重压力，甚至使地方财政长期处于贫困状态，而义务教育的推进则困难重重。面对困境，各国采取的对策是适时调整和改革公共投资体制的内部机制，加大中央和高层地方政府的投资责任，使政府投资主体的重心上移：法国义务教育政府公共投资主体从市镇上移至中央；德国从市镇上移至州；日本从市町村上移至中央和都道府县；美国亦从地方学区上移至州。总的趋势是义务教育公共投资主体从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局，使中央财政和州、省、邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任，成为投资主体。国际经验表明，义务教育政府公共投资主体的重心不宜过低，相对于低重心的分散模式，集中或相对集中模式在适应和保障义务教育顺利实施和均衡发展中表现出明显的优越性。因此，义务教育投入重心的上移，既是解决税费改革后农村义务教育投入过程中出现的诸多问题的有效途径，也是世界义务教育发展的趋势。

　　二、重塑农村义务教育投入体制的构想

　　通过上述理论分析，现实剖析，国际经验借鉴，可以看出重塑农村义务教育投入体制具有可行性。具体设想如下：

　　（一）构建以中央、省级为主的农村义务教育投入新体制

　　确立了以中央、省级为主的农村义务教育投入体制后，对于农村义务教育教师的工资应由中央、省级政府共同负担，由县统管。设立“农村义务教育教师工资基金专户”，由

财政部门根据核定的编制和国家规定的工资项目标准，通过银行直接拨入到教师银行开设的个人账户。中央和省级财政各负担多少，视各省的财力情况而核定，并形成制度长期贯彻执行。

　　对农村中小学校的正常运转、危房改造、师资培训、办学条件改善等所需经费，笔者建议根据具体情况，由中央、省、市、县四级财政承担。中央、省级财政主要负责对国家级贫困县和省级贫困县及受灾地区给予重点支持。具体措施如下：根据教育成本补偿理论，可以通过中央宏观调控手段，建立发达地区和贫困地区间的教育成本补偿制度。在认真核定不同省区经济发展水平的基础上，设置客观、科学的指标体系，确定由中央直接宏观调控的贫困地区和由省宏观调控的贫困地区。贫困地区要以县为基本单位，实行教育经费单独预算，这样就可以避免以前实施的“对口支援”和“结对扶贫”等政策的不稳定性，进而补偿贫困地区教育财政资源的流失，确保农村义务教育问题的切实解决；对受灾地区设立农村义务教育发展专项基金予以扶持。其他地区则由市、县两级财政按一定比例承担，以县为主。这样不仅能有效地调动地方政府的积极性，也兼顾考虑到了各地经济和教育发展的差异性和不平衡性，避免了“一刀切”。

　　同时通过一定的财政转移支付制度加以配合，即主要由中央、省级财政增加对乡镇的义务教育专项拨款，矫正义务教育在辖区之间的外溢性，实现正外部效应的内在化。

　　此外，为保证农村义务教育的可持续发展，各级政府要加大对农村义务教育的投入力度，逐步提高教育投入占GDP的比重。与此同时各级政府还要不断提高投入资金的使用效率，这对全面提高农村义务教育事业发展水平具有重要意义。

　　通过以上保障机制的建立，实行多管齐下，就能够真正从源头上保证农村义务教育发展的物质基础。

　　（二）拓宽农村义务教育融资渠道

　　在当前政府的教育经费投入无法满足教育发展需要的情况下，拓宽农村义务教育的融资渠道，使农村教育经费的来源多元化，是缓解农村义务教育经费紧张局面的有效手段，当前拓宽农村义务教育融资渠道主要有以下途径：

　　一是明确教育性投资的税收优惠措施，力求实现教育投资主体的多元化。长期以来，我国政府对民间教育投资未实行“国民待遇”，实际执行中体现为鼓励不足，压制有余。笔者认为，政府提供义务教育，并不是意味着一定要由政府的公立学校来生产、提供教育服务，也要鼓励民间办学，开辟多渠道筹措教育经费的路径。私立学校只要能够按照统一的最低教育质量要求和合理的收费提供教育服务，也应该得到财政教育经费的支持。这样就能形成“两条腿走路”的格局，合力办好农村义务教育。此外，按世界各国鼓励发展教育的通行做法，对企业和个人用于教育的投资进行直接的税收优惠。

　　二是适时开征教育税，增加义务教育收入来源。目前，城市教育费附加由缴纳增值税、消费税和营业税的单位和个人缴纳。合理确定教育税的纳税人，成为开征教育税的一个难点。

　　据杨丹尼和朱柏铭（2000）介绍，韩国于1982年起开征教育税，其纳税人有四种类型：一是持有利息、股息应当缴纳

个人所得税的纳税人，按利息、股息收入征5%；二是缴纳酒税的纳税人，按应纳酒税税额征10%；三烟草经营者，按烟草价格征10%；四是金融保险业务经营者，按其营业收入征0.5%。看来，韩国教育税在确定纳税人时所遵循的不是“受益原则”而是“支付能力原则”。借鉴韩国的做法，我国开征教育税，其纳税人也不应继续是缴纳增值税、消费税和营业税的纳税人，而应根据收入水平高低确定，比如持有利息、股息、红利应缴纳个人所得税的纳税人，烟草行业的经营者及公款的招待费用等。

　　三是考虑发行教育公债，保证国家财政对教育的稳定支出。教育经费短缺是我国教育发展面临的首要问题。在当前经济较为困难、扩张性财政政策的回旋余地不大的情况下，力求通过较大规模的“内源性”筹资来解决教育经费不足的问题是有明显局限性的，通过发行教育公债或许是一个合适的选择。（刘鑫华）

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