新农村建设的制度障碍

　　资金紧缺固然是事实，但制度性保障和观念创新更加重要

　　文/本刊记者 欧国峰

　　以“新农村建设”为先导，“反哺三农”在中国开始实质性启动。决策层在调研、摸清国情的基础上，国外的经验特别是韩国“新村运动”的经验也被纳入视野。

　　与以前的以零星、个别方式扶植落后地区和人群的做法不同，“反哺三农”是一项全面铺展的工程。除了必要的资金投入，政府行为和决策机制、农村基层政权等制度完善，都将对其进程和实际效果产生深刻影响。

　　巨额资金缺口

　　在政界和学界，“三农”问题已讨论多年，资金问题是历来绕不过去的门槛。新农村建设是“反哺三农”的第一步棋，同样面临这个尴尬问题。

　　与韩国的“新村运动”相仿，中国的新农村建设第一阶段也主要是农村基础设施建设，包括区域性的基础设施和公共服务设施项目、直接面向村庄的公益类(或准公益类)建设项目以及农户自主参与直接受益的项目等。

　　对于新农村建设所需资金总额，目前有多种说法。国家发改委产业经济与技术经济研究所所长马晓军发布的调查结果称：“扣除掉已经建设完成的投资项目，平均每位农民需要投资大概1700元到4900元。”按此标准、如果按9亿农民计算，投入资金将达1.53万亿至4.41万亿的水平。还有人按韩国经验推算，需要的资金超过6万亿元人民币。这些钱从哪里来？

　　国家财政投入显然是基础。2005年，我国财政收入总量可能达到3万亿元。就上述估测数据的底限而论，占据财政收入的一半以上；以上限而论，竟达到两年的财政收入总和！目前，国家年度财政支出中支农资金约占9%，以在“十一五”期间完成新农村建设而论，这意味着单纯依靠国家财政、按年度投入仅勉强满足所预测的最低资金需求。同时因其他支农需要的刚性存在，所以实际上连这最低需求都无法满足。

　　另一方面，中央政府的财政收入在经历近年的持续增长后，目前受诸多因素制约势难再保持下去。从宏观经济形势上看，今后几年经济增长趋缓已成为普遍共识，财政收入的增长自然会受到相应的影响；在进出口贸易上，因人民币升值、贸易摩擦加剧，我国外贸出口增长速度随之放缓，外贸税收减少也会对财政收入产生影响；此外，今年1月1日开始正式施行的新《个人所得税法》，也将使财政收入将减少200亿至300亿元。

　　收入增长趋缓而支出剧增，国家财政显然独木难支！

　　倒逼制度改革

　　更值得探究的问题是，在财政有限的前提下，如何保证有尽量多的资金投向“三农”？以及如何保障这些资金能被完全用于“三农”？这个问题，显然已涉及到制度层面。

　　

财政部科研所副所长苏明认为，在任何国家或任何时期，政府财力的增长总是有限的、公共支出的需求则是无限的，由此决定公共支出的供给与需求始终处于矛盾之中、甚至财力供需矛盾十分突出。在这种情形下，一般而言，财政支出除了受社会发展目标和决策层基本判断影响外，还与利益集团之间的博弈和对政府施加的影响相关。具体到中国，具体到到“反哺三农”，农民对政策显然无力施加影响，甚至没有较为通畅的利益表达通道。对这方面的改革，显然是解决“三农”问题、包括中国整体改革的一个长期挑战。

　　而已拨出的财政资金在向下发放过程中，还存在被截留的隐患。数据显示，全国2800多个县(市)中，有三分之一的县面临财政赤字，全国乡镇政府的负债总额在2000年达到2200多亿元、平均每个乡镇负债400万元以上。在基层政府自身难保的情况下，“雁过拔毛”的行为就在所难免了，这也是为过去很多实例所验证的。

　　这种隐患发生的深层根源还在于当前行政层级和财税制度本身。从中央到地方的五级行政层级本身，就意味着存在大量财政供养人员，财政供养压力一直很大；另一方面，当前的分税制又造成省以下存在层层向上集中资金，基本事权却有所下移、自上而下转移支付又跟不上的情形，县、乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，已成为突出矛盾。此外，在相当一部分县级财政收入中，农业税占本级财政收入的50%、有的甚至占到70%至80%，取消农业税以后，这些基层政府势必出现更大的财政缺口，甚至影响到正常运转。不推进包括行政层级、财税制度等方面的配套改革，就难以杜绝基层政府将新农村建设的资金挪作他用的动机。

　　就此，财政部科研所所长贾康提出的对策是“完善分税制”。他认为，造成基层政府财权和事权高度不对称的原因，不在于分税制本身，而恰恰是没有将分税制在省以下进行到底所致。分税制重新界定了中央、省级地方政府之间的财权和事权范围，但省以下分税制改革的深化并未取得实质性进展——基本思路就是完善分税制改革方案，减少行政层级和财政层级，建立财权与事权相匹配的财政体制，通过“乡财县管”、“省管县”的改革，争取把五级行政基层和财政层级“扁平化”为中央、省、市县三级，这样就可把精简机构、财权与事权统一的问题一并解决。

　　另一方面，“三农”问题专家李昌平提出：乡村建设的主导应当是农民，要调动农民的积极性和创造性，这才是“新农村建设”的根本。这一条，也涉及到政府行为的界定。韩国新村运动的本质，也就是在经济上给予农民生产的主动权，在政治上给予农民选举权(村官真正由农民选择)。反观中国的现状，自中央倡导新农村建设以来，很多地方都积极响应、投入建设农村基础设施，但也有很多农民反映：村舍整齐漂亮，却不方便生产生活，让农民有苦难言。其实，这就是长期官本位影响的结果。

　　“跳出三农”

　　正是看到上述问题的存在，且其存在不是短期内就能根本扭转的，已有人提出“跳出三农”来看待和解决“三农”问题的观念。这包括所需资金多元化、提高农民就业和收入等。

　　中共中央党校研究室副主任周天勇认为，单纯依赖财政投入很不现实，应该设法让农民增收。他建议，如果在法律和政策上尊重农民的土地财产权、工薪权，加大农民工的强制社保力度，农民增加的收入要比财政投入“阳光”得多。据了解，目前有1.4亿农民在城镇务工，每年收入在11200亿元左右，邮回农村的收入在4000亿左右，农民增收的80%以上来自外出务工收入的现实。周天勇就此反问道：“将大部分农民通过大量财政投入的方式固定在农村，在劳动力人均1至4亩的土地上，能使他们增加收入吗？”

　　大力发展“县域经济”，被视为当前增加农民就业和解决“三农问题”的现实选择。中国社科院欠发达经济研究中心主任袁钢明就持此说。所谓县域经济是指县一级行政区域范围内的各类经济的总和，其中既包括县城中的工业和农村中的乡镇企业，也包括农村中的农业。发展县域经济同样需要资金支持，但因其具有造血机制，故而不同于一般意义上的财政投入。专家认为，发展县域经济的资金可主要来自于现有金融体系，但政府应给与政策倾斜，发挥政策引导作用，此外还应疏通外资、民间资金进入的通道，小额信贷试点正是这一思路在政策层面的体现。袁钢明认为，县域经济不是发展不好，一些发达地区已经成为出现了“百强县”，有些县的发达程度已经超过了市，这说明县域经济有很大发展空间，但不能把欠发达地区县域经济的发展，简单地理解为自力更生或扶贫开发。他甚至断言，县域经济搞好了就是“三农”问题搞好了，也就为

中国经济良性发展奠定好基础。