东营大国资委模式

　　文/本刊记者 王信川

　　把分散在辖区内各行政事业单位的非经营性国有资产的处置权、收益权划进一家公司运营、管理，打破了非经营性资产与经营性资产的界限，通过市场化的运作手段，卓有成效地实现了国有资产的保值和增值

　　激活“冬眠”的资产

　　“国有企业的经营性资产，由于有了国资委，大家看得比较清楚了，非经营性资产、资源性资产恐怕都没有明晰的账目。”在日前举行的“国资改革‘东营模式’高级研讨会”上，国务院国资委企业分配局局长熊志军表示，由国家投资建设各种公共基础设施等而形成的非经营性资产，以及国家占有的土地和各种潜在的矿产资源而形成的资源性资产，目前尚处于监管的“真空”地带。

　　在全国各地均存在的一个“司空见惯”的现象就是，大量由行政事业单位占有、使用的房屋、土地、设备等非经营性资产，受产权模糊、管理落后以及部门利益的影响，长期以来普遍存在资产配置不合理、大量闲置和低效使用等问题。这些非经营性资产不仅没有实现有效的保值、增值，而且还得支付维修费、采暖费、水电费等，提供公共服务的效率十分低下。

　　“与全国的大背景一样，东营市东营区20亿元的巨额国有资产分散于区直行政事业单位，处于所有者‘虚位’、管理者‘缺位’和占用者‘越位’的管理状态，”东营区国有资产运营公司董事长崔佃发在回忆三年前的情形时说，特别是随着“油地结合”的不断深入，区直行政事业单位的资产来源和资产结构呈多元化格局，国有资产的综合效益和区域经济社会的协调发展均受到极大的制约。

　　此时，东营区国资管理体制中存在的首要问题就是，管理权限分散，缺乏有效的管理监督机制。“在此之前，负责对全区国有资产的购置、使用、处置等进行日常监管的是东营区国资局，但由于体制不顺、职责不清，导致监管手段弱化，国资局成了国有资产的‘统计局’，不仅无法对国有资产实施有效集中管理，而且面对违规违纪现象也束手无策。”崔佃发说，由于各部门、单位俨然国有资产的拥有者、使用者、管理者，随意处置、购置国有资产的现象严重，不仅难以发挥国有资产整体效益，还滋生了腐败，造成了大量的国有资产流失。

　　第二个问题就是，由于运行机制不健全，国有资产大量闲置和浪费，这也令东营区政府的领导们异常痛心。因东营区作为东营市的中心城区，地处全国第二大油田——胜利油田腹地，拥有大量的资源性资产。2002年6月，东营区政府对全区国有资产进行全面清理时发现，全区行政事业单位占有、使用的国有资产总价值多达11亿，其中房地产价值超过6个亿。但长期以来，这一巨额城市资产处于“冬眠”状态，难以转化为现实资金，未能发挥出应有的效益。

　　再次，多年的财政体制也造成全区的资产配置失衡，各单位之间“苦乐不均”的现象突出。在当时的东营区，有些部门办公条件简陋，甚至没有固定的办公场所；有些部门不仅有优越的办公条件，还有闲置或用于经营出租的房产，甚至还通过职工集资在划拨土地上建

商品房，出租、出售，获取收入后再以福利、奖金等形式分配给职工个人。如在上世纪90年代初，东营区广电局通过职工集资，在国有土地上修建房屋出租，职工每人每年可以分到8000元的“红利”。这在当时可是一个不小的数字！

　　东营市国有资产运营公司总经理韩新连表示，东营市在相继完成会计集中核算、国库集中收付、部门综合预算等财政改革措施之后，财政分配不均是国有资产管理体制改革中出现的新矛盾。国有资产处在一家一户各自支配的状态下，就形成了分配不均，富的更富，穷的愈穷，“这极大挫伤了干部职工干事业的积极性，直接危及到财政改革的成果。”

　　此外，与其他县级城市的非经营性资产管理一样，东营市也存在着“出资人缺位、资产收益无保障”的问题。崔佃发说，除了几家区属国有企业之外，分散在各行政事业单位的国有资产一直呈现出“数龙治水”的局面，国有资产成了各单位“不知珍惜”的“唐僧肉”，同股不同利，国有资产的收益也难以收缴入库。

　　另一方面，随着东营区经济发展步伐的加快，区政府整体搬迁以及一些工业园区兴建等，使得城市建设资金需求成倍增长。仅仅东营区各行政单位的新区建设资金就需要40多亿元，而东营区每年的财政收入也不过4亿元左右，这意味着，即使财政收入全部投入新区建设，也不过杯水车薪。

　　东营国有资产运营公司董事长崔佃发说，如果把国有资产集中起来，变资产为资本，通过抵押、出租等方式开展运营，既可防止资源闲置、低效，又能缓解城建资金的不足。而在区政府整体搬迁后，通过集中统一运营所有区直行政事业单位的旧办公场所，就可以克服分散处理的各种弊端，实现资产价值最大化。“如果充分发挥存量国有资产的潜在价值，不仅能盘活国有资产，还能解决全区的建议资金需求问题。”

　　在这一背景下，出于打造“政府融资平台”的直接动因，东营市探索出了一条将经营性资产与非经营性资产融合、通过公司化运作实现最大社会效益的县级国有资产管理新模式，取得了的经济效益和社会效益。

　　因地制宜的模式

　　2003年7月，东营市东营区交通局的办公大院，以750万元的价格拍卖给了一家青岛客企业，用作商业开发。据了解，这一地块的评估价格为500万元，通过市场化操作，国有资产获得了250多万元的净收益。

　　但运作这一事项的却不是东营区交通局，而是东营区国有资产运营有限责任公司。这一家成立于2002年7月的国有独资企业的主要职责就是，代表东营区政府管理和运营国有行政事业单位的资产。

　　对此，中共东营区党委书记陈兴銮说，就基层的现实情况而言，国有资产的运营仍是一个新课题，但其内容应该是实实在在的东西，比如东营区的房产、地产、其他共有设施以及一些资源等，都是国有资产，对这一部分国有资产进行经营管理，首先就得看能否把这些资源变成资产，把资产变成资本。

　　“拍卖交通局大院的主要目的就是考虑盘活我们的国有资产，变死资产为实实在在的可运用的资本，然后通过这个资本的运作运营，实现增值，同时增加我们的财政收入。”东营国有资产运营公司董事长崔佃发说，成立国有资产运营有限责任公司是东营区财政体制改革总体框架中的一个重要组成部分，并以此拉开了东营区国有资产管理体制改革的帷幕。

　　崔佃发将东营区三年来对国有资产管理体制改革的探索和实践概括为三个方面，即“三层组织架构”、“高效集中管理”、“市场化手段运营”。

　　所谓“三层组织架构”，主要是构建东营区国有资产管理委员会、东营区国有资产管理局以及东营区国有资产运营有限责任公司三级国有资产管理、运营体系。

　　“第一层次的区国资委实际上是我们的决策层。”崔佃发介绍说，作为全区国资管理的最高决策机构，区委、区政府领导分别担任区国资委的第一主任、主任，区分管领导担任副主任，财政、监察、审计、建设、国土资源等相关部门主要负责人为成员，“它的主要职责是研究制定国资管理方面的政策措施，决定国有资产管理方面的重大问题。”

　　第二层则是相当于“监管层”的区国有资产管理局，它主要担负起国有资产清产核资、产权界定、调查统计、调剂、划转等基础性管理责任，同时拟定国有资产保值增值的考核体系，并对国有资产运营工作实施监督。

　　东营区国有资产运营有限责任公司是第三层的架构，即为国有资产的经营层。据了解，该公司为东营区人民政府批准成立、实行企业化管理的事业单位，同时也是经山东省经贸委批准、在工商部门以7000万元登记注册的国有独资有限责任公司，其主要职责是对东营区国资委授权经营的国有资产独立地进行资本运营和资产经营，同时行使出资人权利，拥有国有资产(包括股权)的收益权和再投资权，并承担对授权经营的国有资产进行保值增值的责任。

　　在该国资运营公司的具体架构方面，按照现代企业的管理模式，该公司设立了董事会和监事会，东营区分管财政工作的副区长崔佃发兼任公司董事长，区财政局副局长韩新连担任总经理，国土资源、建设等相关部门的主要负责人担任董事，审计、监察等部门主要负责人任监事，“因为区国资委进行了授权，运营公司拥有相对独立的人权、财权和事权，使其有职有责，能够独立地开展工作。”

　　所谓“高效集中管理”，是指在区国资委授权下，东营区国资运营公司负责对划转的国有资产进行集中统一管理。

　　据了解，东营区国有资产运营有限责任公司挂牌成立以后，首先对全区所有行政事业单位(包括街道办事处、不包括镇)的资产和债权债务进行清理、评估，随即按照“先易后难、先区直后街道、先经营性后非经营性”的顺序，将所有行政事业单位的房地产分期分批划转到运营公司，并实行集中管理。在划转之后，原单位负责实物形态的管理，对资产的安全完整负责，而运营公司则负责价值形态的管理，并承担起保值增值的义务。

　　与此同时，东营区还先后将山东蓝海有限公司、东营市海科化工有限公司、东胜精攻有限公司等13家企业中的国有股份全部划转到国资运营公司，运营公司通过委派董事、产权代表、监事或财务总监等形式，加强了对国有股权的管理，并负责国有股权收益的收缴、股权结构的优化调整，同时享有国有股的收益权和再投资权。

　　此外，根据东营区委、区政府的有关规定，区直行政事业单位不得随意购置、处置国有资产，若各单位需购置、处置、报废、报损某一项国有资产，必须按规定的程序审批，然后由运营公司统一组织政府采购，各单位的资产处置和报废均交由该公司统一运营。

　　“东营模式”中的“市场化手段运营”，是指“以资本为纽带、以运营公司为载体、以城市资产为重点”，建立以市场化手段为主导、集约经营、灵活多样的运营机制，其中，运营公司享有完整的经营管理权、收益权和投资权。

　　据介绍，东营国资运营公司的市场化手段首先表现在，对划转到区国资运营公司的优良资产，由区国资运营公司统一整合、分类，并根据不同的情况确定运营方案，如对适合整体开发的，由运营公司协调土地、规划等部门完善先期开发手续，招标确定开发商；对不适合整体开发的单个院落，采取公开拍卖的方式，出让所有权；对产权关系复杂，无开发价值的沿街商铺、闲置办公用房则采取公开集中拍租的方式获取收益；对手续不全、运营困难的则采用资产置换的方式，扩充存量资产。“通过这些方式，实现了变资源为资产，变资产为资本，变死钱为活钱，把预期收益变成了现实资金，同时资本流动以后，就实现了收益的最大化。”

　　同时，东营资产运营公司还将闲置的国有资产进行抵押、担保，通过招标同多家银行合作，多渠道融通建设资金，搭建起融资平台。据介绍，目前运营公司已与多家金融机构签订了8亿多元的融资协议，其中到位资金达5.7亿元。

　　此外，运营公司还运用国有资产的收益和一些融资手段，进行了多起战略性投资，如已投资3200万元入股东营市商业银行，成为三大股东之一，在带来丰厚回报的同时也筑牢了融资基础；投资了800多万元开发油气资源，如今年均回报率达25%以上；斥资1.2亿元盘活了东营区新区内6宗商贸地块，仅2年多的时间里，其价值已增至4亿元以上。崔佃发说，如今运营公司对外投资总股本已达1.17亿元，控制的国有资源已达7亿元以上。

　　据了解，在东营区创新的国资管理体制和运行模式的背后，东营区委、区政府出台的几个关键性政策措施起到了制度保障的作用。

　　早在2002年9月16日，也就是在运营公司成立两个月之后，东营区委、区政府专门联合下发了《关于国有资产管理体制改革的意见》，进一步明确国有资产管理体制的指导思想和目标，即逐步实现国有资产所有权与经营权分开，国有资产行政管理职能分开，以实物形态为主转变以价值形态为主，进而消除国有资产分布失衡的局面。同时，再次明确了国有资产管理体制改革中三级管理的各方责权。

　　依据该程序，各行政事业单位根据本单位资产需求向国资局提出采购申请，经区政府审批后，列入年度采购计划，通过政府采购解决。资产购置完成后，由国资局会同政府采购部门和资产使用单位进行验收。国资局和资产使用单位要分别登记有关账簿，做到账账、账卡、账实相符。

　　2003年9月，东营区政府下发的《关于划转区直行政事业单位及街道办事处国有资产的通知》规定，从当年10月1日起，由运营公司分期分批统一接收、管理、运营区直行政事业单位及街道办事处占有、使用的国有房屋、土地、铺面等国有资产、股权，并由区国资委授权运营公司管理各部门、单位开办的各种经济实体。

　　在这一份措辞严厉的文件里，所有的划转手续均规定了最后期限，同时还明确规定，各项划转必须更名或续签手续到运营公司名下，并提供各种档案材料。

　　同时，对于不按要求办理权属变更或初始登记的单位，国土资源和房管部门可在国资委授权下强行变更或初始登记，同时，

财政部门立即停拨该单位预算经费，直到按要求办完手续为止；对于拒绝变更权属、隐瞒国有资产或突击出租、转让、抵押、拍卖国有资产的，将对单位负责人依法追究法律责任。

　　据韩新连透露，当时国有资产的移交进行得非常顺利，几乎没有出现不配合的，每当在划转甚至划转后某些环节需要协调时，运营公司总是能够轻松地召集相关部门的“一把手”。正是由于有了制度的保障，东营区国资改革进展得十分顺利。

　　惠及百姓的改革

　　“2005年全区行政事业单位的工资已经长了330多块钱，这与我们公司一年上交的几千万元财政收入有直接的关系。”韩新连说，以前各单位的国有资产的收益往往作为福利发放，因此造成全区各单位贫富悬殊较大，统一运营之后，有收益也是运营公司的，增加的也是财政收入，“如果看个别单位，职工的收入可能明显减少，但从总体来看，全区吃财政饭的人收入水平都在提高。”

　　“运营公司把运营国有资产带来的收益，投入到更广阔的领域，不仅有效地整合了区域经济资源，还促进了当地经济社会的快速发展。”崔佃发说，运营公司投资当地城市信用社，不仅可以靠股权分红，还密切了与金融业的关系；运营公司与胜利油田合作，建造山东最大的物流中心；运营公司还投资资源型矿产开发，每一项投资，都能获得可观的收益。

　　具体而言，一方面，通过国有股本对外投资、参股，迅速膨胀了经济总量，扩大了财源。据统计，三年来，东营国资运营公司累计对外投资达1.17亿元，带动了社会投入6亿多元，运营公司投资的这些企业基本上成为区内税收的骨干，每年向地方财政贡献1亿多元，股权收益达2000多万元。

　　另一方面，通过对国有资产的处置和运营，又直接增加了财政收入。据崔佃发透露，三年来，国资运营公司上缴财政的收益已达1.3亿元，目前尚有隐形收入3亿多元将形成今后的财政收入。2005年，东营区地方财政收入已达6.1亿元，同口径是2000年的4.5倍，年均增幅达35%以上。

　　据统计，国资改革三年多的时间，东营区国有资产总量迅速膨胀，已由改革前的20亿元增至40亿元，年均增幅高达26%，已积累起推动经济社会发展的强大物质基础。

　　“所有国有资产带来的收益，都属于财政增收的范畴。资金的投向不仅仅取决于其所带来经济效益，更注重的是社会效益。”崔佃发说，如今东营区已有实力、有能力谋划大局、敢想大事、敢干大事，从而统领城乡经济社会的协调发展。

　　东营区新区是致力于改变干部职工居住、办公环境，加快城市化进程的重点工程。经过三年的努力，在没用财政一分钱的情况下，依靠国资运营，整合社会资源，多方投入，一座占地312公顷、总建筑面积180万平方米的现代化新城区拔地而起，64个区直行政事业单位整体搬迁，如今实现了集中高效办公。

　　作为东营区经济和智力的支撑，胜利工业园和石油大学科技园也在三年中依靠政府融资平台，加大投入，现已建成省级工业园和国家级高新技术创业中心。

　　植桑养蚕一直是东营区西部农村的支柱产业，但由于缺乏龙头企业带动，蚕农收入很不稳定，影响了植桑养蚕的积极性，建立起连接基地与农户的龙头企业成为蚕农期盼已久的事。为此，东营国资运营公司投资2000万元，并吸纳纺织企业、当地政府参与，建立起了一家年加工能力为140万斤的缫丝厂。如今，该厂年经营收入已达4000万元，年获利400万元，既解决了蚕茧的销售问题，又促进了农业结构调整，增加了农民的收入。

　　随着财政实力的不断壮大，东营区还逐步加大了对社会事业的投入。在农村，已全面取消了农业税，基层政权运行费用纳入了区财政负担，农村教师的工资以及村干部的补贴均由区财政统一拨付，乡村的基础设施、社保体系也逐步得到完善。据统计，三年来，东营区对“三农”的直接投入已达1.1亿元，改善了农村的生活条件，还拓宽了农民的增收渠道。

　　而在城区，三年中区财政在社区建设方面的直接投入达4700万元，在基础设施改造方面已投资1.6亿元，在治安体系方面已投入5300多万元等。如今，东营区先后被授予“全国社区建设示范区”、“全国社会治安治理先进集体”、“国家卫生城”等称号。

　　“东营模式”走向全国

　　在国资改革“东营模式”高级研讨会上，

中国经济体制改革研究会副会长杨启先说，三年多时间，在政策滞后、没有任何现成经验可以借鉴的情况下，东营区大胆创新，将凡是可以盘活的资产全部划转到运营公司名下，运营公司则充分利用自身的规模、信誉等优势，积极开展资本运营和资产经营，运用融资、投资等手段进行了多领域投资运作，拓宽了东营区地方财政的增收渠道，“东营国资改革走的这样一条道路，即从盘活国有资产，到产生经济效益，最后回归到公共设施建设和群众利益保障这两个综合的社会效益上来。”

　　而另一方面，在全国，在大多数国有工商企业逐步完成改制的同时，分散于各行政事业单位的巨额国有资产仍在“冬眠”。据初步估测，仅在县一级，按照每县约50亿元资产计算，我国2400多个县的行政事业单位国有资产存量就超过12万亿元。

　　也就是说，这份数额庞大的非经营性国有资产，目前依然处于“真空”的管理状态，特别是在政策层面，广泛的共识和改制模式无法达成，至今尚无一部针对非经营性国有资产改制的指导性规范。

　　国务院国资委研究中心党委书记、副主任李保民指出，东营区首先是在理念上进行了创新，“通过三层架构，将经营性、非经营性及资源性国有资产统管一体，可以说是组建了一个‘大国资委’。”

　　李保民认为，在这种“大国资委”模式里，东营区在国有资产的监管方面也有较大的创新，更为重要的是，由于创新了营运体制，通过公司化运作，实现了资源配置的创新，“这些都是很好的做法，对于全国各地国有资产管理体制的进一步改革和完善，极具借鉴意义。”

　　与此同时，李保民也认为，“东营模式”还值得进行三个方面的探索。

　　一是在区国资委、区国资局、区国资运营公司这三个层次之间的产权关系到底是什么，“如果说区国资委、国资局是资产经营管理公司的出资人的话，出资人的职责还要做进一步的落实，谁是资产经营公司的股东、出资人，是需要理清楚的。”

　　二是作为当前产权改革的非常重要的环节，东营区资产经营管理公司已被打造成一个企业化运作的事业单位，既是事业法人又是企业法人，社会公益职能要有，同时企业效益的职能也要有，这需要很好地平衡，否则很可能会造成政企不分、事企不分。

　　三是在实际运作中，如果进行再投资，就涉及国有资本的经营预算问题，而在具体的项目获取与经营中，还应防止“与民争利”现象的出现。“不管是国资委也好、国资局也好、资产经营管理公司也好，他们并非都能提出万无一失的投资决策，一旦经营亏损，谁都无法明确回答会是什么样的情形。”

　　“既然是一种模式，就有它值得推广的价值。”李保民说，如果东营区有关部门在总结三年国资管理经验的基础，能够在一些具体问题上作更为深入的探索，则对全国国资改革就更具借鉴意义。

　　三年来，“东营模式”也吸引了湖南、河北、东北三省等地40多个县市前来观摩、学习，这也给了东营区国有资产改革的“先锋们”一些激励，他们仍在埋头进行不懈的探索和实践。

　　国家发改委体制改革司副司长徐善长在谈及“东营模式”时“表态”说，该司自去年开始推行由世界银行支持的有关事业单位改革的一个项目，已在全国进行了多处试点，而在非经营性国有资产改革方面，国家发改委将进一步支持东营的做法，“我们将和东营一起，共同探讨，以提出更加符合我们改革的一些思路。”