从追效率到重公平 社保立法将进入实质操作阶段

　　本报记者 程刚

　　54岁的吴开凤现在最大的企盼就是：养老金上调的速度能赶上物价上涨的速度。她为之工作了15年的一家小型针织厂，于1996年正式宣布破产倒闭。在缴纳了6年养老保险金后，她终于开始享受养老保险。“一个月才400多元钱，上调速度很慢，除掉吃饭几乎剩不下什么。”她说。

　　更让她和当年的同事担心的是高额的医疗保险费用。她所在的地方县级市规定，如果要享受医疗保险，每人需缴纳6000多元医疗保险费。“我们根本没有能力缴纳这笔费用，而且很多疾病不在保险范围内。”吴开凤的丈夫说。

　　养老保险覆盖率低，医疗保险费用高昂又不够合理，让绝大多数中国人尤其是中老年人饱受困扰。不过，包括吴开凤在内的很多人不知道的是，他们忧虑的这些问题，有望在未来几年里在政策和法律层面得到解决。

　　2005年12月中旬召开的十届全国人大常委会第四十次委员长会议上，社会保险法和社会救助法被列入2007年立法计划。“按照这个计划，养老、医疗、失业、工伤保险等也有可能分别立法。”全国人大常委会办公厅一名工作人员说。

　　这意味着，一直为社会各界呼吁多年的社会保障立法将进入实质操作阶段，最高立法机关开始从立法层面触及这一改革进入深水区后面临的难点问题。

　　目前，我国社会保障立法极不平衡。一方面，现行的社会保障立法主要集中于军人优抚安置和社会保险领域，对全民性的社会救助、社会福利、医疗保障、补充保障等立法工作尚未取得实质进展。另一方面保障系统内部也严重失衡。以社会保险为例，城镇企业职工与

公务员之间养老保险政策差别很大；绝大多数农民无法进入现有养老保险体系，享有与城镇居民同等的社会保障。此外，城镇医疗社会保险已引起国务院高度重视，而农村医疗保险由于种种原因尚没有具体方案。

　　在经济学家和法学家们看来，上述有失公平的弊端有望通过加强社会保障立法加以解决。最高立法机关此举也显示出，与中国改革政策决策相一致，立法决策亦正从追求效率到更加注重社会公平。

　　自1978年恢复现代立法，为推动计划经济向市场经济转型，实现从人治到法治的转变，立法价值取向以效率为先。邓小平当时提出“有法比没法好”，立法“宜粗不宜细”。

　　有关统计数据显示，1979年重建法制以来至九届全国人大，立法速度不断加快，立法数量直线上升。全国人大及其常委会审议通过的440多件法律、法律解释和有关法律问题的决定中，五届全国人大期间出台60件，六届期间出台63件，七届期间出台86件，八届期间出台117件，九届期间出台113件。上世纪90年代中期后，全国人大及其常委会平均每13天就通过一部法律，国务院平均每6天就制定出一部行政法规。地方立法的频率也相当高。

　　1992年十四大提出建立市场经济，其后提出“到20世纪末初步建立适应市场经济的法律体系”的立法目标。“市场经济就是法制经济”成为共识。这一阶段以经济立法为重点，出台的主要法律几乎全部与市场经济有关。比如《公司法》、《商业银行法》、《合伙企业法》、《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》等。在宏观调控法律制度方面，则出台了《预算法》、《审计法》、《中国人民银行法》、《价格法》等。作为特殊背景下的历史选择，这些法律的出台，对建立市场经济框架起到推动和保障作用。

　　随着改革进入深水区，“三农”问题、下岗问题、腐败问题等社会问题开始显现，包括城乡差距、贫富差距拉大在内的诸多社会矛盾逐步凸显出来，社会利益多元化趋势越来越明显。过去快立法、多立法指导思想下出台的一些法律，逐渐滞后于快速变化的社会生活，无力调整多元化的利益格局。

　　大成律师事务所律师马光远认为，过去十多年来，在效率优先的思想指导下所出台的一系列政策对公平有所忽略。

　　因此，今后中国能否实现可持续发展和社会和谐，关键在于法律规则的制定。

　　法学家和经济学家们注意到，改革决策在强调发展经济和做大蛋糕的同时，也强调要“更加注重公平”。法学家们认为，这就需要对以往的法律进行重新清理，注入“更加注重公平”的观念。

　　事实上，从九届全国人大开始，全国人大常委会即开始将工作重心从新创立法律向修改现有法律方面转移。有关统计显示，九届全国人大常委会5年间，一共出台75件法律，其中有41件是修改原来的法律。

　　十届全国人大常委会更是提出，在基本形成中国特色社会主义法律体系目标的基础上，重点提高立法质量。截至2005年12月，十届全国人大总共出台36部法律，其中修改后的法律超过半数，包括宪法修正案，以及修改后的刑法、选举法、

个人所得税法、公司法、

证券法等多部与老百姓切身利益密切相关的法律。

　　2004年8月，为配合行政许可法的施行，在十届全国人大常委会第十一次会议上，对公路法、公司法、证券法等9部法律中有关行政许可方面的条款进行了一揽子修改。“现在对立法质量的强调，可以说到了前所未有的高度。”全国人大常委会办公厅一位官员说。

　　2004年3月14日高票通过的宪法修正案，明确了公民合法的私有财产不受侵犯，完善了土地征收征用制度，增加了建立健全社会保障制度的规定，明确将“国家尊重和保障人权”写入宪法。从某种意义上说，上述法律的修改均涉及对利益的重新调整。

　　曾受邀列席十届全国人大常委会会议的全国人大代表韩德云对此感受颇深。他在分组审议治安管理处罚法草案时，力主制定这部法律的主要宗旨应该是限制过大的警察权力，保护公民权利和人格尊严。

　　韩德云表示，立法是将政策上升为法律，必然体现政策取向。“从追求效率到更加注重公平和公正，从立法机关的立法决策中，我们能发现这一价值取向的调整。”他说。

　　本报北京2月12日电