15部委联手起草能源法 法律可操作性倍受期待

　　★《中国经济周刊》记者 李萌/北京报道

　　“虽然立法的详细情况我不了解，但我们电监会既然派出了同志参加，就一定会从我们的角度来争取更多的内容，”国家电力监管委员会政策法规处吴姜宏处长告诉《中国经济周刊》，虽然电监会的监督管理工作可能会与能源法没有什么干系，但他们依然对这项工作表示重视。

　　1月26日，狗年到来的前三天，国家发展和改革委员会(下称发改委)透露，能源法起草组已经成立，我国能源法起草工作拉开序幕。

　　据了解，跨部门的能源法起草组，由发改委主任、国家能源办主任马凯担任组长，国家能源办、发展改革委、国务院法制办、

财政部、国土资源部、科技部、农业部、

商务部、国务院国资委、环保总局、安监总局、电监会、全国人大财经委、全国人大环资委和中编办共15家单位为起草组成员单位，参与起草工作。

　　而在刚刚面世的“十一五”规划建议中，全文近20处提到“能源”，在“加强基础产业基础设施建设”题目下的627个字中居然有长达223个字是对能源的描述，就足以说明问题。

　　“事实上，中国在能源立法上是远远滞后的。”中国法学会能源法研究会会长叶荣泗告诉《中国经济周刊》。

　　危机生法 法解危机

　　回顾历史，几乎所有发达国家关于能源立法的工作都是源于三十年前的那场石油危机。

　　20世纪70年代，由于一系列政治事件和经济的发展，发生了世界范围内的石油危机，世界能源供应形势空前紧张。

　　有效合理地使用有限的能源，压缩石油消费，成为当时各国最紧迫的问题，促使各国开始能源立法的进程。1974年法国制定《省能法》，1976年英国颁布《能源法》，1978年美国颁布了《国家能源政策法》，日本于1979年颁布《能源使用合理化法律》。这些法规的颁布，对缓解能源危机、发展经济发挥了积极的作用。

　　“自1993年中国成为石油净进口国之后，我国对外石油依存度由1995年的7.6%上升到2000年的33.8%。到2020年，石油消费量最少也要4.5亿吨，届时我国的对外石油依存度最少也要达到60%，这使得中国的石油安全问题变得十分突出”，国务院发展研究中心副主任陈清泰这样阐释。

　　目前，我国已经成为世界第二大能源生产和消费国，但还缺少全面体现能源战略和政策导向、总体调整能源关系和活动的能源基本法。

　　叶荣泗介绍说，改革开放以来，特别是“九五”以来，我国的能源立法得到长足的进步。《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》等法律以及一大批行政法规和地方法规相继出台，2005年初全国人大常委会又通过了《可再生能源法》。

　　在愈发紧张的国际能源环境下，国家的能源战略显得尤为重要。

　　而2005年8月，美国刚刚通过的新的能源法—《能源政策法2005》，多达一千七百多页，内容庞杂，可以说是建立了能源法立法史上一个新的记录。

　　“美国新出台的这部法律，可以说对我国政府的触动比较大，”国务院发展研究中心产业经济部冯飞副部长告诉《中国经济周刊》，“这也是我国加快《能源法》制定的一个比较重要的原因。”

　　据《中国经济周刊》了解，美国的这部《能源政策法》，不但内容非常充足，而且可操作性强，将各项政策目标尽可能量化，同时还制定具体的财税措施、管理程序和奖惩办法以利于目标的实现。

　　“而我国已颁布的法律都是原则性强而可操作性差，可以预见，《能源法》的制定目标将会更侧重于操作，但是内容可能不会如美国的《能源政策法》般庞杂，会集中在一些比较重要的领域。”冯飞告诉记者。

　　“长期以来，我国过分倚重对能源和资源的政策调整，忽视用长期稳定的法律进行调整，而政策调整具有易变性、不稳定性和短期性，并且往往缺乏国家强制力的保障，容易被人忽视，得不到很好的落实。制定能源战略也非常重要，但能源战略在体现国家意志和国家强制力方面地位不够，因此也需要制定能源法来加以保障。我国虽然已经颁不了一些能源单行法，但是也需要基本法”， 叶荣泗表述到。

　　“基本法解决共性和共通的、战略性的、根本性的、长远性的问题，解决中央和地方的利益协调问题。基本法和单行法可以平行而不交叉，可以结合起来。现在制定能源基本法还可以应对愈来愈复杂的全球能源形势，有利于消除其他国家抛出的‘中国威胁论’等疑虑，对外树立科学发展的良好形象。”

　　“到目前为止，国内还没有一所大学有专门研究能源法的系所。现在可以找到的有关能源法规的论作仅有一本，国内研究能源法的专家寥寥无几”，国家发改委能源局局长徐锭明在不久前的一次会议上不无抱怨的说。

　　实际上，据《中国经济周刊》了解，国内的大学中只有清华大学设有环境、资源与能源法研究中心，而其他各名校的类似研究机构都是在类似“环境法研究所”的机构中设置一些与能源相关的研究方向。

　　已经出现端倪的能源危机快马加鞭袭来之时，我国关于能源法研究的人才却显得有些贫乏，也许这也正是国家召集十余个部委开“大”会研究的原因。

　　法律“可操作性”的前车之鉴

　　那么，将要出台的能源法将有哪些突破呢？

　　日前，国家能源办副主任马富才在“中国产业发展促进会成立大会”上说：“能源法将涵盖能源资源勘探、研究开发、生产运输、贸易与消费、利用与节约、对外合作、能源安全与监管等诸多环节。”

　　马富才说，《能源法》将建立能源节约和综合利用、提高能源利用效率的法律规范，明确有关能源政策，建立能源安全与应急体系的法律制度，规范能源对外合作行为，以实现保障能源供给、促进能源开发、优化能源结构、维护能源安全、规范资源利用，加强能源合作。

　　显然，我国目前的有关能源的法规是不能适应的。

　　实际上有关能源的法规制定工作，在改革开放以后的中国从来没有停止过。1983年9月1日水利电力部发布《全国供用电规则》，1986年1月12日国务院发布《节约能源管理暂行条例》，1986年10月29日国务院发布《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》，1987年9月15日国务院发布《电力设施保护条例》，近年，《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》等法律以及一大批行政法规和地方法规相继出台，而《可再生能源法》也是最近刚刚出台的。

　　但是，由于涉及能源的法规牵扯面相对较大，其中的内容又长于原则短于操作，在经济发展的过程中愈发显得无法起到必要的协调与监控作用。

　　“《节约能源法》规定的一些法律条款过于原则，可操作性差，监督体系不完善，尽管部分省市建立了节能监察机构，但由于《节能法》中未能对节能监督做出关门规定，也没有明确省市节能监查中心等现有机构的法律地位，因此从总体上看，大部分地区没有建立节能执法监督机构，一些《节能法》条款内容贯彻落实不到位或未贯彻执行，有法不依的现象依然存在。” 国家发改委环境和资源综合利用司节能处处长徐志强在总结近年《节能法》实施情况时这样表述。

　　“为什么过于原则？一个十分重要的原因是在具有操作性的条款上，各部门缺乏统一认识，导致长期扯皮而不能出台，最后半途而废。”叶荣泗针对此事说。

　　而现行法律的实施不力也是普遍问题，能源法律也概莫能外。去年被媒体热炒的“能源警察尴尬事件”就很明显的点出了这种问题。执法部门职能不明确，管理松散，执法工作具体条款规定的模糊和缺失实际上已经把一个法律变成了一个指导性文件，效力极大削弱。

　　目前十五部委的联合立法，也许可以带来更和谐的协调效果，从而孕育出空前“标致”的法律。但值得担心是，各部门的协调工作是否有那么柔滑如丝，从而影响立法工作的进度，或者等来的又是一部“原则法”。