袁建良：实践开发性金融 推动各级政府整合资源

　　实践开发性金融，推动各级政府整合资源、经营城市

　　国家开发银行湖南省分行副行长 袁建良

　　一、开发性金融以融资推进城市经营

　　城市经营就是从政府的角度出发，运用市场经济的手段和方式，对城市的自然资源、基础设施资源、人文资源、经济资源等进行优化配置和市场化的运作，以实现各种资源的合理配置和高效使用，提高城市的综合素质，完善城市的功能，促进城市社会、经济的和谐发展。

　　城市的资源可以分为自然资源、基础设施资源，还有人文资源包括历史、文化、教育以及社会发展类的各项资源，另外，经济资源是城市资源中一项非常重要的资源，包括本身有市场的自然资源(矿产、水、

能源)等，还包括各类经济型组织、工商企业，可以为政府带来收益，如税收,政府所有经济资源还有土地、广告空间、经营场所等，都能为政府带来收益。城市资源中还有一个非常重要的资源是人力资源，分布在各类经济、人文资源之中。城市的竞争力是各类资源的综合表现。

　　城市发展以人为主导，一切自然资源、人文资源、经济资源只有合理地配置才能发挥有效的作用，要保持可持续和谐的发展，对资源的使用、配置以及经营必须按照可持续的理念进行。城市发展依赖于城市资源的经营，城市经营的好坏可以影响城市的长期发展。开发性金融在城市基础设施中的融资给城市发展、经营城市带来了新的机遇，也面临各种陈旧观念的挑战。

　　提倡经营城市，就必须了解城市的各种有资源，以及对这些资源需求，城市资源具有公有性，不论是城市的土地、道路、和其他公共产品等都具有它的公有性，都为老百姓所需；它又具有稀缺性，城市的各种资源都非常有限。而在巨大需求面前，它都是可以创造市场,待价而沽，使资源为城市积聚财富；它还具有垄断性，城市资源为政府所独有，它的垄断性为经营城市取得高收益提供了可能。以及不可替代性，城市许多资源是无法用其他的资源来替代的，如供气、自来水、土地等。近年来，开发性金融为城市建设，经营城市提供启动资金,大部分大中城市从经营城市中已尝到了甜头，如土地、广告、

出租车特许权的经营转让、工业园招商引资等，其经营收益已占非税收入相当的份额。

　　二、开发性金融以融资推动经营城市的制度建设

　　自上世纪末开发性金融介入城市基础设施融资领域以来，首先改变了城建资金来源的单一性和不足，其次促使每一个城市管理者对城市建设进行思考：城市怎么建？钱从哪里来？如何用好钱？怎样归还债务？俗话说“巧妇难为无米之炊”。面对道路狭窄、投资环境差、污水到处自由排放，人居环境恶劣等现象，与全面小康社会的要求相距甚远的时候，每个城市的管理者都想到如何建设更新、更美、更好的城市。开发性金融急政府之所急，想政府之所想，在提供城市基础设施融资的同时，推进投融资体制建设，包括城市经营的主体建设;如建设以政府为主导的城市建设投资公司；促进信用体系建设，建立包括以财政为主导，国土、城建、规划、城管、水务等政府职能部门参与运作和监管的城市建设投融资体系;督促地方政府把握好“规划建设先行、投资主体落实、债务负担合理、项目决策科学，经营资源有效、和谐发展有序”，“借得来，用得好，还得起”的承债思路。通过几年的基础设施建设，许多大、中城市生产条件大力改善，各类高新区、经济开发区、县级工业园区的基础设施建设为城市的经济资源积聚发挥效力。生活条件(如道路、自来水、污水处理、天然气、学校、卫生等项目)的改善，使城市人口真正地进入小康社会，城市基础设施的完善、扩容又为农民进城、劳动力转移提供了空间，为全面建设小康打下基础。

　　三、开发性金融在经营城市中实现的效果和作用

　　开发性金融为城市基础设施、工业园区、中小企业直接融资，起到了促进城市经营的积极作用，主要有：1、完善了城市建设投资的机制建设，通过四项建设的要求，每一个城市建设投资公司按照开发性金融的要求，加强了法人建设、治理结构建设、信用建设和现金流建设；2、推进了社会信用体系建设，由于开发性融资是贷款而非财政拨款，政府就必须考虑如何按期还款，财政如何在其中发挥协调、组织作用，政府的信用意识得到增强，为民间的信用意识起到了很好的示范作用，这些对完善社会信用体系起到了积极作用；3、政府负债大量投入基础设施，改善了投资环境，引导民间资本投入起到了较好作用，如工业园区基础设施完善，吸引企业主投资工业项目，道路的完善吸引

房地产商开发房地产项目，人口的积聚又促进第三产业、学校、卫生、文化等项目的投资；4、政府负债经营，增强了如何利用、经营好城市资源的观念，比如土地从原来的协议转让到现在的招、拍、挂方式，使用政府的土地收益大幅度增加，过去公共实施靠财政投入为主，到现在自主经营公共设施，自己维护，甚至还为财政增收，改变了低价转让国有资产的被动局面，实现了国有资产的保值增值，经营理念显著增强。政府从不敢负债到敢于负债，用好贷款、经营城市取得收益，偿还贷款形成良性循环，把经营城市当作政府为老百姓谋求公共利益的有效手段。5、主动负债，提早进行项目的实施，节约了城建资金，由于物价、拆迁、补偿、工资等因素，相同的项目投资迟建不如早建，据初步估算，以长沙市利用开发银行贷款104亿元的项目，为财政节约资金达几十亿元之多；6、促进了财政收入的快速增长，由于工业投资增加，房地产开发迅猛，其他各类项目的开工建设，老百姓收入增加，政府的财政税收大幅度增加。

　　开发性金融促进城市资源的价值提升,实现合理的垄断收益。 开发性金融为城市基础设施建设提供融资的同时，为经营城市提供了启动资金，也给政府带来偿债的压力，虽然这些债务是由城建投资公司承担，如何培育和壮大城投公司，使其成为借用还的主体，发挥经营城市的主要职能作用，是政府所必须考虑的，有压力就会有动力。例如，以往政府拿土地换道路的项目中，本应由政府获得的土地垄断收益，被投资商赚走，开发性金融介入以后，因为有政府投资引导，以往靠低价出让的项目，其资源的价值得到极大的提升，比如由城建投资公司建设城市道路、控制和开发道路两边用地之后，除了归还修路的借款之外，还可为政府筹集大量的建设资金，所以说，开发性金融的介入，促进了城市资源潜在价值的提升，政府为老百姓提供公共产品的同时，也增加了积累财富的机会，据2001年对长沙市的研究，未来10年可以筹集150亿元的资金用于城市建设，其中90%是土地一级市场的垄断经营收入，该市近几年来每年土地收益达几十亿元以上。开发性金融为开发区基础设施建设融资,为招商引资创造条件，入园企业增加,上缴税收增多，为老百姓增加了就业机.会，实践证明负债经营不仅企业所需，在经营城市中照样可以，而且行之有效。

　　四、开发性金融支持城市经营面临的新机遇。

　　要全面建设小康社会，改善人民的生产环境和生活环境，我国城市建设的任务还相当繁重，特别是中小城市如县城的基础设施还急待完善，县域经济不是没有项目可干，而是苦于没有资金，道路、供水、污水处理、教育、卫生、文化、商业等资源还满足不了人们不断增长的需要。开发性金融在城市建设领域还大有可为。全国2600多个县域中有多少建立污水处理厂?全民教育中，能够按高于90%上大学的缺口还有多大?与步入小康社会的大中型城市相比，中小型城镇的人们生活处在较低水平的小康。农村特别是中西部农村就相差更远，因此开发性金融可以把支持中小型城市特别是县域经济作为未来若干年的重点。借鉴近几年的经验，当一个城市的财政收入达到从刚够吃饭财政之时，开始急需建设资金。这就为依靠融资启动，主动经营城市，收益平衡负债提供机会。中西部地区的县域大都处于这样一个阶段。

　　国家开发银行湖南分行通过省级平台全面覆盖县域，建设项目以城市基础设施为主，兼顾工业园区、教育、中小企业、医疗卫生项目等，多方面支持县域经济。分行从2001年开始累计发放城建贷款329亿元，回收74亿元，贷款余额255亿元。支持了14个市州、全面覆盖122个县、区，有些县市实现了“城市扩容、城区扩大、就业增加、引进企业增加、财政收入增加”的良好局面。

　　五、以开发性金融推进经营城市的长效机制

　　要实现城市经营的可持续发展，要做好以下几方面的工作，一是从制度上建立经营城市的主体；如何把每个城市建设投资公司做强、做大，能长期可持续发展，对负债经营城市至关重要，以城市资源而论，政府是完全可以授权城市建设投资公司经营城市资源，合理负债，主动经营。只要有好的治理结构，城建投资公司是能长期存在并发展的。因此，地方政府要立法确定其地位和权力，代理部分公共设施的财政职能，其收入、支出定期向市民公布。建立项目科学决策机制、合规使用资金和收益分配。二是从城市资源的使用上要有长期规划，靠经营城市资源获取受益，其现金流应当逐步增长。收益用于偿债部分应与负债相匹配。因此，经营城市中，不能杀鸡取卵、一卖了之。中远期来看，政府主要靠扩大税收，用靠其增量弥补其他资源受益的减少。三是开发性金融要与地方政府及人大建立长期合作机制。包括签定协议，建立偿债资金专户，督促政府赋予城建投资公司的资源经营权、收益的使用权，举债的限额，建立项目决策的程序。四是建立风险控制体系和预警机制，对于以融资进行公共产品建设，必须防范各种风险，如政府过度投资、城建公司过度负债、项目没有经过论证、政府人员的道德风险等。对于偿债来源不确定、现金流不匹配等可以通过信用评级、复评等方式了解风险度，调整融资规模等来制约，并发挥政府组织增信作用，防范信用风险。

　　政府在经营城市中要量力而行，发挥民主决策的作用。主要考虑：一是适度负债。如同企业资产负债的一个合理规模,当一个城市举债经营时，也要保持合理适度的规模。每家银行对企业或者是某借款主体进行信用评级，确定借款额度实质就是测算其负债的规模，城市负债又与企业不一样，它可用于偿还债务的来源是多样的，也取决于管理城市、经营城市的水平和资源的受益。城市的负债规模，地方政府要在立法上加以限制。比如按最坏的情形估计，负债可能全部依靠公共财政支出偿还，根据财政增长趋势和资源的收益来确定负债规模。二是用负债经营投资的项目要具有比较优势，一个城市要干的事情很多，政府可以分清先后秩序，测算出其投资比较优势，排序确定哪个项目先干，哪个后干。三是对所造项目进行公示制度，为了防止盲目的上项目，做面子工程，要将每年拟开工的项目予以公示，公共设施服务于民，而公共收入也属于全民，如何花费，如何负债，如何建设，建设什么应当让老百姓有说话的机会和决策的权力。