马强：充分发挥财政金融相结合优势

　　充分发挥财政金融相结合优势 促进经济社会加快发展

　　天津市财政局副局长 马强

　　下面我就近年来天津经济、财政发展情况，以及充分发挥财政与金融相结合优势，促进经济社会加快发展的主要做法作一简要介绍。

　　一、天津经济发展进入了一个新的历史时期

　　改革开放以来，在市委、市政府的正确领导下，在中央各部委和各兄弟省市的大力支持下，经过全市人民的共同努力，我市提前全面实现了“三五八十”四大奋斗目标和“三步走”战略第一步目标，全市经济发展取得了巨大成就。“十五”时期，全市生产总值由1639亿元增加到3665亿元，年均递增13.9%，是十个五年计划中增幅最高的。全社会固定资产投资由609亿元增加到1517亿元，年均递增19.4%，五年累计达到5339亿元，比“九五”时期翻了一番。产业结构发生了实质性的变化，电子信息、汽车制造、石油化工、现代冶金、生物医药和新型能源等六大支柱产业占工业总产值比重达到71.6%，高新技术产业比重达到32%。现代物流、商贸会展、金融保险等第三产业迅速发展，农业现代化水平明显提高，形成了自主增长、多点支撑、相互拉动的经济发展新格局。

　　“十五”期间，我市财政收支规模迅速扩大，财政支持经济社会发展的能力显著增强。全市财政收入由2000年的245亿元增加到725亿元，平均每年增收约100亿元，年均递增24.3%，五年累计财政收入2360亿元，是“九五”时期的2.5倍，是历史上收入增幅最高的时期。全市财政支出由207亿元增加到520亿元，年均递增20.2%，五年累计财政支出1862亿元，是“九五”时期的2.4倍。

　　党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出：“继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用，推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放，带动区域经济发展。”这是党中央、国务院经过深思熟虑做出的重大战略决策，不仅对于天津的发展，而且对于环渤海地区的发展、对于三北地区的发展有着重要意义；对于解决全国经济发展南高北低、东快西慢不协调的问题有着重要意义；对于中国经济更好地加强与东北亚地区的合作，乃至融入世界经济也都有着重要意义。把滨海新区纳入国家总体发展战略布局，将成为继深圳特区、浦东新区之后，我国经济发展的第三个增长极，这为天津进一步加快发展提供了一个难得的历史性机遇。

　　天津滨海新区地处环渤海的中心位置，面积2270平方公里，海岸线153公里。包括塘沽区、汉沽区、大港区3个行政区，设有经济技术开发区、保税区、出口加工区和高新区等四个功能区。2005年滨海新区实现生产总值1600亿元,外贸出口178亿美元，累计实际利用外资191亿美元，合同外资额424亿美元，世界500强企业中，有摩托 罗拉、三星电子、丰田汽车等70多家落户滨海新区。

　　滨海新区具有较强的区位优势，处于京津冀经济圈和环渤海城市群的交汇点，背靠“三北”，面向东北亚，是欧亚大陆桥最近的起点，与日本、韩国经贸关系密切，还是蒙古、哈萨克斯坦等邻近内陆国家的出海口，具有较强的对内吸引和向外输出的双重有利条件。滨海新区拥有丰富的资源，渤海石油资源总量98亿吨，天然气1937亿立方米，原盐年产量240多万吨。特别是有1200多平方公里不适宜耕种的退海地、盐碱地和荒地，作为建设用地的空间很大，符合国家节约土地资源，减少耕地占用的要求，这在国内特别是沿海大中城市中是少见的。

　　中共天津市委对滨海新区的开发开放做出了总体部署。滨海新区的功能定位是：立足天津、依托京冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚，努力建设成为高水平的现代制造和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心、宜居的生态城区。到2010年，新区生产总值达到3200亿元，年均增长17%；财政收入达到500亿元；R&D占生产总值的比重达到3%以上；高新技术产业产值占工业的比重为50%以上；港口货物吞吐量超过3亿吨，口岸进出口总值达到2000亿美元。

　　按照滨海新区总体发展布局，“十一五”期间要重点建设港口、机场、高速公路和轨道交通等基础设施。包括建设30万吨级原油码头，液化天然气接卸码头等12个重点工程。扩建天津滨海国际机场。建设京津城际铁路客运专线和京沪高速铁路天津段，形成连通“三北”，通达华东、华南地区的快速公路网络。“十一五”期间固定资产计划投资5000亿元，其中基础设施投资2000亿元。

　　二、财政与金融相结合是加快经济社会发展的重要手段

　　天津作为老工业城市，我们深切感受到，基础设施建设滞后，城市环境面貌老旧，下岗职工多就业压力大等成为制约经济发展的主要矛盾，集中到一点就是资金短缺，这是各级政府特别是各级财政面临的突出问题。2003年国务院做出关于加快投融资体制改革的决定，为我们破解资金瓶颈问题指明了方向。我们以贯彻国务院决定为契机，紧紧抓住投融资体制改革这一关键环节，积极探索理论和实践上的新突破。从国内外城市发展的实际看，搞好城市基础设施建设是政府的重要职能，以道路桥梁、轨道交通、地下管网和环境保护为主要内容的城市基础设施项目，都具有投资规模大、建设周期长、收益率较低和公益性、系统性强的特点，而且具有一定的垄断性，这使得企业资本、民营资本等社会资本不愿意或无能力介入，因此，基础设施项目投融资难成为一种普遍现象。在传统的计划经济体制下，城市基础设施项目投资完全依靠政府投入，运营主要靠财政补贴，管理部门有一分钱干一分事，缺乏全面规划、统一建设、自主经营的意识，导致城市基础设施建设滞后，维护管理不到位，影响了城市载体功能的发挥，也在一定程度上影响了经济和社会的加快发展。到了上世纪90年代以后，随着市场化改革进程的不断加快，有的地方政府为解决城市基础设施建设的资金瓶颈问题，依托政府掌握的国有土地、特许经营权、收费权等城市资源，通过组建城市基础设施投资公司等方式，走出了一条主要依靠市场化运作建设和经营城市的新路子，创造出了不少成功的经验。天津在这方面也进行了一些有益的尝试，我们主要通过财政担保、财政贴息等方式，向世行、亚行、国内商业银行等金融机构借款或利用国债转贷等方式筹集了部分资金，用于城市基础设施建设。随着《担保法》的出台，国家明令禁止地方财政提供贷款担保，政府直接融资的渠道受到很大限制。

　　面对这种新的形势，天津市委、市政府确立了“以城市基础设施投融资体制改革为突破口，依托政府掌握的城市资源，走城市资本经营的路子，尽快形成政府主导，市场融资，公司化运作投融资体制新格局”的总体思路。按照这个思路，我们积极进行多形式、多渠道的探索和实践，先是以现有的城市基础设施和特许经营权作抵押，以财政补贴、城建行政事业性收费和资产经营收入作为还款来源，向商业银行、信托投资公司等金融机构进行融资，筹集了一定的建设资金。但这种方式融资规模小、贷款期限短、使用范围窄，存在一定的局限性。

　　从2003年开始，我们在国家开发银行“开发性金融”先进理念的启发下，借鉴兄弟省市城市建设投融资经验，通过搭建能够进行公司化、资本化运作的法人实体，并持续向其注入一定的资产和资金，授予必要的城市资源，使其具有独立的承贷、举债和偿债能力，代表政府行使城市基础设施项目建设的出资人职能，举债进行城市基础设施的适度超前建设，通过向社会提供路桥、地铁设施等公共、准公共产品的方式，带动城市整体价值的提升，促进环境改善、地价提高、税收增长、就业增加，从而形成一个城市、一个地区的大的良性循环，大幅度提高城市的综合实力和整体竞争力。

　　2004年6月，天津市委、市政府决定组建天津城投集团公司。国家开发银行在对天津土地和城市发展潜力进行严格评估测算的基础上，以天津外环线以内96平方公里国有土地未来15年预期政府收益为质押条件和还贷主渠道，与天津城投集团、天津土地整理中心签订了总额为500亿元的基础设施项目贷款合同，定向用于海河综合治理、市区快速路、地铁、城市环境、城际铁路和土地整理项目建设。

　　通过这种改革创新，在建立新型投融资体制和城市建设管理模式等方面取得了显著成效。

　　一是，解决了多年来制约城市基础设施建设资金瓶颈问题。我市能够在短时间内筹集到大量建设资金进行大规模基础设施建设，城市载体功能和城市面貌发生了根本性变化，先后完成了市区120公里快速路和一批重要道路桥梁建设，城市道桥面积增长61%；完成海河堤岸改造14.5公里，新增地下管网7000公里，建成一批城市绿化、环境保护项目，京津城际快速铁路和地铁2、3号线等一批新的城市基础设施项目相继开工建设。

　　二是，形成了城市建设投融资借、用、还的良性循环机制。为了确保城投集团能够具有举债和还贷的能力，2003年我市出台了新的经营性用地管理办法，成立了全市唯一的土地收购、整理、储备、交易中心，对延续多年的土地行政划拨制度进行了彻底改革。新的办法规定，从2003年6月起所有的经营性土地必须由市土地整理中心进行统一收购、整理、储备、出让，通过招、拍、挂进入市场。同时，市财政局、市国土局联合印发了《天津市土地出让金偿付国家开发银行贷款的资金管理办法》，规定每幅土地完成出让后的5个工作日内，市土地整理中心要将政府收益部分上缴到市财政，市财政再将这部分资金回流到城投集团在开行设立的还贷质押账户。这样，既把土地的商品属性和潜在收益显化出来，使政府历年投入和城投集团今后投入基础设施建设所带来的土地增值收益收归国有，同时又规范了资金的拨付流程，最大限度地保护好债权人的利益。据统计，由于实行了新的土地使用办法，我市外环线内土地出让政府收益大幅度增长，由2002年的2亿元增加到2005年的36亿元，比新办法出台前的历年总和还要多。两年来，由于土地出让政府收益大幅度增长，还本付息十分顺利，达到了双赢的效果。

　　三是，形成了规范的规划、建设、管理、监督体系。为了保证开发银行大额贷款的按时还本付息，规范资金的运作和管理，提高资金使用效益，我市从加强用地管理入手，统一规划建设项目，严格实行项目的投资评审，所有建设项目一律实行公开招投标。同时，围绕贷款的借、用、还，建立了贷款和偿债资金的监督检查制度。成立了市贷款资金使用监督领导小组，由戴相龙市长亲自担任组长，由分管财政、城建的两位副市长为副组长，市建委、财政、土地、

审计、监察等部门主要领导为成员，建立了严格的监督管理制度。领导小组定期听取汇报并对主要项目进行审查决策。市审计局、监察局和开行市分行组成的贷款资金使用执法监察组，进驻城投集团开展执法监察, 以资金流动为主线，资金流到哪里，审计监察就跟到哪里，以此强化外部监督。市财政局、市审计局定期对土地出让收益征缴部门进行监督检查，确保了土地收益资金及时足额入库，按时还本付息。

　　三、努力防范和化解财政金融风险

　　近年来，随着我国经济建设和社会事业的不断发展，各级政府为了加快基础设施建设步伐，千方百计通过各种渠道增加投入，政府直接债务和或有债务规模不断扩大，在一定程度上促进了地区经济加快发展。但是，我们也要注意到，政府债务规模过大，必然形成一定的偿债压力，特别是债务规模超过政府承受能力时，必将产生金融风险和财政风险。因此，各级政府特别是财政部门，一定要高度重视防范和化解财政金融风险工作。为更好地发挥财政与金融相结合的优势，不断增强控制财政金融风险的能力，促进经济社会平稳健康发展，我们重点做好以下几个方面工作。

　　一是促进经济平稳较快发展，努力做大财政“

蛋糕”。充分发挥财政资金引导作用和财政政策的杠杆作用，不断改善经济发展的基础条件和政策环境，积极培育新的经济增长点，巩固现有财源，培养和壮大后续财源，努力扩大经济总量，使财政收入增长建立在稳固的基础之上，提高财政资金保障和抵御风险的能力。加强国有资产收益管理，合理规划、储备和使用各种土地资源，最大限度地实现国有资产保值增值，形成稳固的偿债资金来源。

　　二是合理控制债务规模，建立风险预警系统。按照量力而行、审慎适度的原则，充分考虑经济发展水平和财政承受能力，合理确定政府债务规模。政府债务要严格限定使用范围，负债建设项目应属于公益性领域，主要用于区域整体经济发展所急需建设的基础设施和公用设施项目。政府性负债建设项目的建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等要严格进行评审论证，重大项目应通过专家论证、社会听证等形式，充分征求各方面意见，坚决杜绝盲目、违规举债。完善政府债务统计报告制度，建立政府债务风险监测指标体系，对政府债务的规模、结构和完全性进行动态监测和评估，及时制定和采取有效措施，将各项风险指标降低到可控范围之内。同时，各级财政必须建立风险偿债机制，要按照政府性债务余额的一定比例设立偿债

准备金，实行专户管理、专款专用。

　　三是加强政府债务管理，切实落实还款责任。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。建立健全政府性债务管理工作责任制，确定政府性债务的主管部门和责任分工，将政府性债务情况纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。要加强政府性债务项目财务监督和绩效评价，全面、及时掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金的使用情况，加强稽核检查，实行过程控制，对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按合同及时偿还债务的，要追究有关单位领导和具体工作人员的责任。要牢固树立诚信理念，进一步强化政府信用意识，坚持依法筹集建设资金，严格履行政府承诺，落实偿债责任，树立和维护良好的政府诚信形象。同时，要严格按照合同约定区分政府和企业的责任，凡是应当由企业偿还的债务，不得变相转嫁给政府，应当依法追究企业责任。

　　以上是我们在充分发挥财政与金融相结合优势，促进经济社会加快发展方面所做的一些初步尝试，不妥之处，敬请大家批评指正。