绩效审计理念在行政事业审计中的运用(06-2-6)

　　近年来，随着我国财政体制改革的不断深化，社会各界对公共财政要求政府政务公开的呼声越来越高，由此对政府绩效的评价也越来越受到各方的关注和重视，开展对财政性资金绩效的审计已经成为我国经济发展的客观要求，而在“财政一体化”的背景下，行政事业审计是财政审计的重要组成部分，行政事业单位政治地位高，具有制定政策和行政管理执法权，其权利行使结果的好坏，对构建和谐社会具有政治经济意义，因此，作为政府综合监督的审计机关应该在政府绩效的评价中发挥重要作用。

　　一、行政事业绩效审计发展的必然性

　　（一）民主政治进步的迫切要求。在政治体制改革的背景下，党的十六大给审计工作提出了新的任务，要求审计机关在对权力的制约和监督方面发挥职能作用。行政事业审计直接面对各权利部门，开展绩效审计能够揭示由于对权力的制约和监督不力，而导致决策失误或决策盲目，以及脱离客观实际，大搞“政绩工程”、“形象工程”，挥霍浪费，由此带来财政资金的低效益运用，国家资产严重损失等问题，因此，探索政府绩效审计是我国政治、经济发展的客观要求。

　　（二）国家审计发展的必然趋势。

审计署在《2003年至2007年审计工作发展规划》中明确指出，要“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”，要通过效益审计“揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全”。可见，国家审计的最高决策层已经为国家审计的发展指明方向，在不远的将来绩效审计将在国家审计中占有举足轻重的地位。

　　（三）财政体制改革为绩效审计创造条件。财政体制改革为行政事业审计带来了深刻的变革，如国库集中收付制度、政府采购制度的推行，“收支两条线”制度的深化，罚缴分离进一步完善，尤其是近年来在预算编制和执行过程中加大了财政监督、审计监督工作，各行政单位（特别是一级预算部门）严重的违纪违规问题明显减少，财务会计活动也日愈规范化，因此，传统合规性财务审计自然减少，因此，扩大审计职能作用范围，向绩效审计延伸，成为行政事业审计自身发展的要求；同时，上述制度在具体部门、项目中的实施是否高效，会不会由于权利利益的调整带来新的不公平，而导致财政资金新的损失浪费，也为行政事业审计带来了崭新的课题。

　　（四）绩效审计在行政事业审计中已有坚实基础。在行政事业审计领域，许多日常的审计工作已经包含了绩效审计的元素，首先，行政单位领导干部经济责任审计，是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，对领导干部任期经济责任的履行情况进行审查和评价，它既包括合规、合法性审查，又包括经济性、效率性、效果性的评价，因此，它是财务审计与绩效审计的综合；其次，专项资金审计除了关注其使用的真实、合法性外，还开始对资金的使用效果进行评价，如近两年我们关注政府信息化资金、科技三项经费、教育经费等等，都说明绩效审计的观念已经开始成长；另外，在专项审计调查中也一定程度体现了绩效审计的理念。

　　二、开展行政事业绩效审计存在的问题

　　在行政事业审计中，突出绩效审计理念，率先改变绩效审计项目占政府审计量比重极低的现状，已经具备客观、主观条件。但是，不可否认，当前要推动绩效审计发展还有非常多的困难，应引起审计人员（尤其是领导）的高度重视。

　　（一）对绩效审计重要性认识不足。多年来，审计人员对财务收支审计已经驾轻就熟，对真实性、合法合规性等审计目标深入人心，但对绩效审计的认知还存在着局限性，有相当一部分审计人员只是对这个名词有一些初步印象，至于它的实际内容是什么、具体该如何操作，还知之甚少；甚至还有相反的观点认为，绩效审计不符合中国的国情，在现有的审计任务非常繁重的情况下再去搞这种花俏的东西，似乎意义不大。

　　（二）绩效审计的基础比较薄弱。绩效审计的基础是要求被审计单位提供的资料数据真实完整，否则任何评价都将失去意义，基础数据和资料只有真实、合法，才能真正的发挥其作用。当前，虽然行政单位通过会计集中核算、资金集中收付、以及“收支两条线”、罚缴分离等制度的施行，财政监督监管的力度已大大加强，但是同时也出现新的问题，行政单位将职能和专项资金分解到二级、三级事业单位运作，这些下属事业单位成为真正的财政资金使用者，审计实践表明，这些单位往往还存在大量违法违规、弄虚作假情况，有些在一定范围内还很严重，如做假账、“小金库”等，这必然会影响到绩效审计的顺利开展。

　　（三）没有明确适用的绩效标准。在绩效审计中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、评价经济效益的标准，这就如同财务收支审计中的会计制度、会计准则，财经法纪审计中的法律法规，绩效审计标准是审计人员对实际效果进行评价的基础，是衡量经济效益优劣的尺度，是审计机关出具审计意见的依据。而目前，还没有出台权威的绩效审计评价标准，事实上要出台这样的标准也非常困难，因为行政事业审计与企业审计、固定资产投资审计等其他专业审计有着很大的区别，财政资金的使用主要是体现社会效益、宏观效益，无法直接量化经济效益，如笔者曾调查过的某水利主管部门，每年

财政部门批准的行政事业类专项达六七十项，金额数千万，项目类型复杂，有组织活动的、有外出调研的、有召开各类会议的、有奖励考评的，这些项目均不会产生具体产品或成果，有的虽然有调研报告，但其价值难以衡量，因此，在这种情况下，就造成了对绩效的评价无据可依，就无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。

　　（四）审计成果难以发挥作用。传统审计主要是通过对违纪违规问题出具审计决定，要求被审计单位整改来发挥作用的。但是，行政事业单位在财政资金的使用方面绩效低下问题具有一定的复杂性，存在的原因也应该以系统性的眼光看待，不仅会涉及财政等其他部门的决策因素，也会涉及政府决策和地方利益等深层次矛盾，鉴于审计目前的体制原因，绩效审计成果仅通过一个调查审计报告能否发挥作用，这还需要在宏观和微观等多个层面加以研究。

　　（五）审计人员知识结构难以满足绩效审计要求。由于绩效审计方式和评价的特殊性，审计人员只具备财经、审计方面的知识是不够的，还要求了解经济管理、法律、工程等多方面的知识。当然这并不是要求每一个审计人员同时具备多元化的知识结构，只要审计机关总体知识结构平衡就可以满足绩效审计的需要。

　　三、推进行政事业绩效审计的几点想法

　　（一）提高审计人员对绩效审计的认识，同时要提高相关的业务水平与技能。审计机关要通过各种形式强化认识绩效审计的重要性，以业务培训、试点审计等方式带动绩效审计的实施，在实践中让大多数审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，重点提高审计人员绩效审计的能力和经验。要树立将绩效审计融入到每个审计项目中去的工作理念，使效益审计与行政事业审计能够进行有机的结合，尤其是对部门预算执行审计不能局限于财务核算问题，要提升到部门职能履行与财政资金效益的高度，要透过财政资金的走向和分布，了解政府工作的重点和群众关心的热点问题，使审计人员能够更准确地对政府工作业绩形成有价值的评判。

　　（二）要探索建立绩效审计的指标评价体系。由于在财政资金的使用过程中，没有一个评价经济效益、社会效益的绩效标准，因此，建立合理的、可操作的指标评价体系已经成为当务之急，这也是绩效审计得以稳步推进的瓶颈所在。由于前述原因，该指标评价体系的建立有着可以想象的困难，笔者认为，这将不是一个简单的文件可以解决，应该是多层次的体系，有法律法规、定额标准、工作目标和程序、预算等等组成，而且该体系应该是动态的，是随着政府工作重心的变化和公众价值观的改变而调整，指标内容应包括对经济效益和社会效益的双重评价，也应该是定性与定量的有机结合，它的科学性可以在一定程度上体现公平。要通过部门预算执行审计、专项审计调查等平台促使该指标体系的建立，并推动有关各方不断丰富完善该体系。另外，审计也应该在认真总结经验的基础上，考虑建立绩效审计的操作办法，以规范审计实践。

　　（三）处理好绩效审计与传统审计的关系。当前，传统的行政事业审计主要有部门预算执行审计、专项资金审计和审计调查，在这些审计中无不体现着绩效审计的影子，如部门预算中大量安排的会议费，对行政单位来讲，工作就是开会，开会就一定得到星级宾馆，有些单位会议费占公用经费的比例已经达到80%以上；又如有些单位在专项项目中争资金动足脑筋，但轻视项目管理，年末突击使用专项资金的情况比比皆是，或者将专项资金长期滞留本部门闲置的情况也时有发生；在审计调查中，也发现了如政府采购工作重视程序性工作，但是对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性则考虑不多的情况存在。

　　因此，审计人员处理好绩效审计与传统审计的关系，是关系到绩效审计能否得到顺利发展的关键。在现阶段开展绩效审计，不能脱离传统的审计另起炉灶，要在绩效审计实践中，要利用已经取得的审计经验，克服受旧习惯和思维的制约，将绩效审计理念导入传统审计项目中去，使绩效审计更具有操作性，也更具有现实意义。(作者：浙江省杭州市审计局王立)

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