从建设项目审计结果看我国建筑行业管理中存在的问题及对策(06-1-26)

　　近几年，审计人员在建设项目的审计和调查中，紧紧围绕建筑行业中存在的问题开展审计工作，取得了明显的成效，客观地反映了建筑行业管理情况，揭露了建筑行业管理中存在的倾向性问题，并有针对性地提出了一些改进意见，对促进和加强建设资金和项目管理，起到了积极作用。在此，笔者将近几年投资审计中发现的问题加以总结归纳，进而分析问题产生的原因并提出解决的建议。

　　一、审计发现的建筑行业管理中存在的主要问题

　　（一）施工队伍生产能力过剩，供大于求等矛盾十分突出

　　随着我国建筑体制改革的深入，建筑市场的逐步放开，如今建筑领域已经打破了区域和所有制的界限，为公平竞争创造了条件，但随之而来的一个无法忽视的问题就是生产能力过剩，供大于求的矛盾日渐突出。大量的施工队伍很难承揽到工程，处于找到活就干，找不到活就全员放假只留下部分管理人员四处“找活”的“半生半死”状态。这种情况下，很多违反法律、法规的问题就出现了。

　　1．施工队伍资质参差不齐，无资质、低资质、借资质承揽工程现象屡见不鲜

　　如某建筑工程有限责任公司在未取得工程施工资质的情况下，使用某建筑工程集团工程公司资质及合同专用章承揽了某机场项目变电所工程。

　　2．施工企业承揽工程后再行转分包，工程质量难保证

　　

审计中发现，勘查、设计、施工、监理等单位将承揽的工程违法分包或层层转包，从中非法获利的现象较为常见。此类问题影响了建筑市场的经济秩序，造成工期延长，建设资金流失，严重的还会影响到工程质量、产生事故隐患。

　　（二）勘察、设计、监理队伍从数量、规模、专业程度、技术水平与施工单位相比，结构不合理状况没有得到改变

　　1．勘察、设计企业与国际水平差距较大

　　审计中发现我国的勘察、设计企业与国际设计咨询部门在管理上、业务水平上的差距仍很大，造成了较多损失浪费问题。如2005年某

高速公路项目就是由于设计单位的水平较低，造成大量的设计变更，使设计文件失去了控制的作用。另由于施工安排不合理，仅弃土方一项就造成损失400多万元。

　　2．监理队伍管理水平低

　　依照《建筑法》，监理制度的设置具有双重性：一是为保障工程质量，国家在一定范围实行强制监理；二是监理又受建设单位委托监督施工质量等，由建设单位支付费用。这样监理就会经常出现不到位的问题。如：某铁路工程项目由于施工中测量人员交接不清，使用水准基点有误，导致测量错误，造成一座桥的0#台高出设计标准0.468米，1#台高出0.32米，在施工过程中该项目的监理公司对桥台身混凝土的灌筑没有旁站监理，在该桥返工时没有发现锚桩孔布置图选择错误，造成质量隐患。

　　（三）经营体制、方式陈旧

　　一些设计、施工、监理企业在经营过程中，认为包字当头，一包就灵，结果是层层承包，包到底就松到底，放弃了行之有效的管理制度，基础管理削弱，有章不依，违章不纠。 权力下放不当，致使管理力量分散，简单地把人财物等权利统统下放，但管理没有配套进行，难以做到责、权、利相互统一，其结果是削弱了企业整体的综合管理，造成管理分散、失控，漏洞增多。如某施工单位进行体制改革时，该单位的部分人员与原单位分离成立了一些为独立法人的建筑施工企业，在这些企业没有取得施工资质的情况下，该单位竟允许这些企业使用其资质证书、合同专用章承揽机场配套设施建设等工程项目。导致工程建设中财务管理混乱，工程质量无法保证。

　　（四）政府干预行为过多、过重

　　我国对政府投资工程基本上是延续计划经济时期高度集中的管理模式。在这种模式下，在许多政府投资的工程项目上，投资与建设、建设与管理混为一体，行政权力直接介入工程项目的实施，相互之间又缺乏有效的监督机制，极易造成决策失误或监督失效、失灵，导致项目投资效益低下，形成投资“黑洞”，严重影响工程质量，容易滋生腐败现象。

　　如:某公路工程由于建设资金缺口大，地方政府在路基土石方施工和沿线征地拆迁中，以“政策划解”方式，通过在沿途乡镇百姓、企业等集资、以资代劳等方式筹资，完成了项目建设任务；工程造价控制不合规，部分单位工程造价严重低于单位工程价值，存在硬性压价的现象。

　　政府投资工程管理方式的改革，应当区分经营性工程和非经营性工程，实行不同的改革模式。当前，工作的重点是把非经营性的政府投资工程管起来。对经营性的政府投资工程，应该严格实行项目法人责任制。项目法人应当委托专业化的项目管理公司承担，实行专业化、社会化的管理运作。

　　（五）随意扩大项目建设规模、执行建设程序意识淡化

　　重视项目管理，遵守基建程序，是保障投资效益的基础。现在一些部门和地方热衷于跑项目、要资金，忙开工、急建设，至于建设过程中如何加强管理以及建成项目是能否保证投资效益就不太关心了。一些项目出现施工质量差、投资损失浪费，投产不能达到设计能力以及投资效益低的现象，导致有的公益性项目因地方财力不足，地方政府担保贷款增多；经营性项目因上项目后困难重重，要不断贷款归还各种欠款，拖欠工程款严重，引发经济纠分等问题。同时，部分建设单位往往从部门利益出发，争项目，争资金，千方百计扩大投资规模，导致“钓鱼工程”、“三超工程（超规模、超预算、超概算）”，造成社会资源的极大浪费。

　　如：A市城市供水管网工程等6个项目超概算34 051万元，占这6个项目批准概算投资的26.68%，并且未获批准；又如：N市快速环道北段工程，批准概算投资84 300万元，截止审计时已完成投资110 984万元，超概算26 684万元，占原批准概算的31.65%，并至审计调查时尚未得到批准。

　　总结产生该类问题的主要原因是盲目建设，管理不规范，违反基建程序，项目投资和合理施工工期以及工程质量等指标得不到保障。从审计情况看，一些单位和部门，为上项目，有意压低工程投资规模和概算，搞“钓鱼工程”已成为超概算的一个主要原因。

　　（六）拖欠施工单位工程款严重

　　审计中发现，拖欠施工单位工程款的情况仍十分普遍。如：某边境公路工程于2000年10月开始建设，2002年10月主体工程已经结算，并通过质量监测和交工验收，但由于项目立项时，资金来源并没有真正落实；地方配套资金不到位，建设资金的缺口严重；投资计划未完全落实等原因，截止2003年3月底，项目累计拖欠施工单位工程款近1.2亿元，影响了部分附属工程的继续施工，加重了施工企业生产经营的困难。

　　二、针对上述问题，笔者建议：

　　（一）加强建设单位的监管力度，进一步规范建筑工程招投标活动，加强对招投标代理机构的约束，严格市场准入条件，切实加强施工质量监控，严格控制工程转包。同时，依法加强对监理单位的监督力度，加强监理人员从业资格审核管理。

　　（二）全力推进设计咨询管理体制的改革，缩小我国设计咨询部门与国际设计咨询部门管理上的差距。首先要结合我国的具体情况，按照国际通行模式和市场运作的要求，加大设计咨询单位的改企建制力度。实现从计划经济体制下完全的事业单位，转变为为业主提供工程建设全过程、全方位的服务，成为奉公守法的自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立企业法人，由承揽单一设计业务为主工程承包为辅发展成从事工程建设全过程管理和多功能技术咨询服务的技术经营管理型科技企业。其次，要合理地调整优化设计咨询队伍，实现队伍的综合性与专业性、技术层与劳务层，技术型与管理型的合理匹配，形成多层次的竞争领域和竞争平台。第三，在合理保护我国设计咨询部门健康发展的前提下，逐步完善市场管理和市场运作方面的法律、法规体系的建设。

　　（三）各勘查、设计、施工、监理企业应改善经营机制，解决管理工作薄弱，漏洞多，水平不高的问题。

　　（四）国家有关部门应严格审核项目的初步设计，并加强管理杜绝拖欠工程款问题的发生。

　　1．大力规范建设单位的行为。建设资金不到位的项目不准开工，并建立企业信用档案制度，在媒体上把拖欠者曝光；

　　2．各级政府和有关部门要带头遵纪守法，城市建设和地区发展要量力而行；

　　3．及时组织力量，对已拖欠的工程款进行清欠，逐步解决陈欠；

　　4．要加强施工企业资质管理，实行总量控制，解决不规范竞争的矛盾。（作者：

审计署驻沈阳特派办李威）

　　

　　（本文内容仅为作者观点，不代表审计署的观点，转载时请注明）