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本报记者 滕晓萌
北京报道
“内贸流通法律就像一棵树，慢慢地在形成，我们期望五年之后，这棵树轮廓已经完备，然后我们再不停地为其添枝加叶。” 商务部条法司司长尚明用颇为诗意的语言描述商务
部在未来几年的立法工作。
2005年，内贸立法首次成为商务部立法工作中最引人注目的部分，以反垄断法为代表的一批法规纷纷完成起草、送审或出台。按照商务部2005年立法规划初步制定的《建立健全市场流通法律体系框架》，中国市场流通法律体系将从小到大，在3～5年内初步建立。
1月12日，尚明在接受本报记者专访时表示，2006年，内贸立法仍然是商务部立法领域最重要的工作之一。
流通基本法仍是难点
《21世纪》：商务部2006年在内贸方面会出台哪些法律？
尚明：现在《反垄断法》和《商业特许经营管理条例》正在国务院进行后期审查。《城市商业网点规划条例》也在国务院审议，《生活必需品市场应急管理条例》我们也已经上报国务院，但是由于这将和国家应急管理体系衔接，所以有待国务院统一安排。《生猪屠宰管理条例》今年重新修订后也会出台。
在法律起草方面，我们已经将今年的几部条例以上法律上报国务院法制办，有一类的，也有二类的，但是由于立法资源有限和形势发展的需要，可能会有小调整。另外，我们还将出台一批涉及流通方面的部门规章。
《21世纪》：按照《建立健全市场流通法律体系框架》，商务部在未来几年内还会制定哪些法律？
尚明：《建立健全市场流通法律体系框架》确立了以市场流通基本法为基础的市场主体法律制度、市场行为法律制度、市场秩序法律制度、市场监测调控与管理法律制度、商业信用信息法律制度“五大支柱”。我们认为这五个方面基本囊括了流通领域出现的各种法律问题。
其中，市场主体包括批发商、零售商、经纪人、交易市场、商会与行业协会、商事登记；市场行为包括连锁/特许经营、无店铺销售、电子商务、物流、商时代理、佣金代理、商事促销、分期付款销售；市场秩序包括反垄断、反不正当竞争、商事交易管理、知识产权保护、价格；市场监测调控与管理包括商业网点规划、生活必需品应急管理、特殊商品、特殊行业、市场流通促进；信用管理包括企业信用和个人信用。
可以说法律框架的实施还有待于论证，其所列的各项内容也不是孤立的。我们立法的时候会整体地看待这一框架。比如我们就市场主体问题，不一定非要搞一个独立的规则，可能在某一个较为全面的法规中包括了主体的内容，也包括其它内容。有可能一部法律同时包括了市场主体、市场监测、信用等各个方面，也有一些法规比如《典当管理办法》只涉及一个行业。
我们希望可以将流通方面涉及到的问题都囊括进这一框架，但是很多问题用一部基本法律解决，还是分门别类立法，这还涉及到立法技术问题。目前我们并不知道框架中大概会涵盖多少部法律、法规和规章。但是如果这些方面在未来几年内都基本确立的话，流通法律体系应该就基本完善了。
《21世纪》：你们目前在框架制定中遇到最大的问题是什么？
尚明：现在商务流通领域要不要建立基础性法律是要研究的问题。我们现在在其它领域都有一部牵头的法律，比如外贸方面以《外贸法》为基本法，然后是二级法、条例、规章等，这样才能构成一个相对完整的体系。但现在我国法律制度是民商合一，《民法通则》解决了很多商事交易的问题。有无必要在民法之外，搞一部独立的商事法，学者们目前还有不同的看法。
我们研究了一些国家的做法，我们也曾经去调研《深圳商事通则》，但目前尚未形成比较成熟的看法。虽然理论方面有不同的看法，但我们还是坚持研究和论证。出路是要么订立一部可以解决流通领域共性问题的基础性法律，再辅以其它的法律、法规，要么在每一个单独条例中处理这些共性问题。
《21世纪》：流通的基本法的缺位会不会阻碍整个流通领域立法的步骤？
尚明：不会。
现在流通领域立法的要求非常迫切，如果基本法不成熟或不适当的话，我们会出台一些相关法规和部门规章，我们在现在和今后一段时间，可能都以部门法居多。这有两个因素，除了在理论上不同看法外，还涉及到我们的立法资源问题。因为不少问题必须在条例以上级别的法律中才能得到解决，鉴于颁布条例要经过较为复杂的程序，我们退而求其次颁布了大量规章。
每年我们争取推动出台1～3个流通方面的条例和一批部门规章，为了切实解决一些急待解决的问题，还陆续搞了一些指南、标准等，这些文件虽不带有强制约束力，但是有普遍指导意义，比如美容美发出台了管理办法，里面并没有明确的权利和义务，但是对于美容美发界的规范经营仍然有指导作用。我们到地方调研时，有的工商部门就是拿这个规定管理美容美发行业的。
公众可对立法项目提出建议
《21世纪》：流通立法目前为何如此受到重视？
尚明：改革开放前，我们一直实行计划经济，流通领域中大量实行配给制，当时的管理手段是通过计划、发文件的方式进行。中国在市场经济发展中，流通方面也曾有很多改革，就机构方面，先后有商业部、物资部、国内贸易部、国家经贸委等，就理论问题，对于市场经济条件下如何管理流通，一直都有不同看法。
由于上面所谈的原因，流通领域尚没有形成完整的法律制度。2003年，经贸委一部分和外经贸部合并，成立了商务部，商务部成立之初，就意识到应该把流通领域的立法尽快建立起来，市场经济从某种角度讲，是法制经济，流通领域也是如此。
我们当时做的第一个工作，就是清理法律法规，一是摸清自己“家底”，二是看看哪些法律法规和世贸规定相抵触。在短短半年中，清理了1000多件具有约束力的文件，其中有一些甚至是我们在图书馆和个人手里拿到的，很多文件已经过时了，甚至还有上世纪60年代的文件，都还没有声明作废，很明显需要一套新的东西去代替。
清理完了之后，我们发现，流通领域法律基本上只有一法一条例——《拍卖法》和《生猪屠宰管理条例》。尽管《合同法》就确立了合同基本的行为准则，还有《民法通则》、《产品责任法》、《产品质量法》、《盐业管理条例》、《烟草专卖管理条例》等也涉及到流通领域的交易规则，但并不是专门针对流通制定的。这就是过去流通领域法律的状况。
我们找了一些专家学者，也和一些法律部门、法制部门进行沟通，想在近几年之内，能把流通的法律基本建立起来，以配合我国市场化过程和市场经济过程。
《21世纪》：在内贸立法过程中要求最迫切的行业和部门是哪些？
尚明：我们现在列的行业部门都是比较迫切的，有些是我们自己想到的，有些是公众意见提到的，有的是会上提到的。商务部网站上有一个“公众留言”栏目，今年提到很多关于废旧物资回收这一块，而去年关注最多的是生猪屠宰和酒类管理，这些都是地方管理中经常出问题和空当的部分。同时，特许经营、农村市场批发、商业网点建设、汽车都是大家关心的。我们根据实际情况也在不断调整。
《21世纪》：公众的网上参与会对内贸立法带来多大影响？
尚明：我们立法一直在加强透明度和公众参与程度，在法律出台之前，我们除了调研、召开包括专家和业内人士的座谈会，还会把草案发到网上去征求意见，甚至在出台之前，最后一稿还要征求意见。
几乎每个条例都有这种例子：我们根据公众网上的意见对草案进行了修改。以《生猪屠宰管理条例》的修订为例，老百姓非常关注“放心肉”等问题，大家反映很多地方管理和执法仍然存在问题。由于涉及多个管理部门，一些地方成立了联合执法队，直接隶属于政府综合治理办公室等等，各地做法不尽相同。当我们将草案放到网上之后，很多人就应当如何管理出谋划策，如果觉得有道理，我们就会采纳。
另外，我们也会搜集所有地方现有法规进行分析，和参考其它国家做法。《反垄断法》就是一个典型例子，2005年5月，国务院法制办召开了一个国际研讨会，把美国、欧盟等专家和各个部门都找到。我们起草过程中也不断征求意见，包括在网上和研讨会，每次征求意见都会做一定幅度修改。
我们立法参考时并不只限于一个国家，比如畜禽屠宰方面，我们会找欧盟、美国这样发达国家的例子，也会找印度这些发展中国家的例子，还有一些巴西、澳大利亚这样畜牧业发达的国家。
立法强调引导市场
《21世纪》：地方调研的时候一般会侧重哪些问题？
尚明：我们调研的时候比较看重当地特色。深圳经济发达，流通领域相对比较先进，所以我们在那观察流通方面的条例。我们也去过成都，很有特点的一个市场，当时是考察连锁经营的情况。发达地区、不发达地区都有各自特点，比如我们在深圳和西部听到的声音就完全不同，深圳认为市场经济应该开放，政府不应该有太多管理，但是西部希望加强政府引导力量，加大管理力度。所以我们会和地方的商务部门或企业等多交流。
《21世纪》：那么立法时会涉及到各地地方利益问题吗？
尚明：我们现在的立法主要处理一些原则性的东西，基本不涉及地方经济发展平衡或不平衡，像直销管理条例这样，很多是备案等程序问题，不涉及权力问题。市场流通方面我们主要是看了一些市场经济国家的办法，基本也是强调市场，而不是注重管理、许可，更多的是引导市场正常健康发展。
《21世纪》：在立法过程中，如何协调商务部与地方以及其它部门的关系？
尚明：在国家有关法律出台之前，我们鼓励地方在自己的立法权限范围内先自己制定一些法规，但是地方的法律法规不能和上级法律相冲突，各个地方在实际操作中也应该遵循这一原则。目前地方政府对于商业立法也很积极，体现最明显的就是酒类管理，很多地方也一直呼吁国务院早日出台条例，在此之前，他们都制定了自己的酒类管理办法。我们也将出台酒类管理条例，但由于上报国务院审议需要一段时间，所以我们去年先出台了《酒类流通管理办法》。
工商部门在商务活动中主要进行市场监管，所以我们制定的法律会有很多需要工商部门操作。比如按照《直销管理条例》，企业在商务部备案，但是如果搞违法行为，是由工商部门依法去查，我们和工商在市场管理上主要是上下游关系，立法上没有冲突。
同时，在法律框架内的所有立法也并不都是商务部主导的。我们期盼的是国家商务立法的完整和可操作性，但有些立法项目要靠有关部门的配合，比如价格和价格立法是发改委在做，我们不直接管价格，再比如市场流通过程中知识产权出了新的问题，我们会给知识产权部门提立法修改建议。
靠大家的努力，再未来的几年内，初步建立我国社会主义市场流通法律体系框架还是可以做到的。
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