多管齐下助力民生 2005年公共财政转型进行时

　　本报记者 郭晋晖 发自北京

　　社会保障、公共卫生是关系到人们切身利益的问题。虽然距离真正的公共财政体系还有不小的距离，但从2005年财政预算的执行情况看，中央财政正朝着这个方向迈进。

　　2005年中央社保投入：1474亿元主要用于三方面

　　2005年，中央预算安排社会保障投入1474亿元，比2002年增长64.3%，主要用于养老保险的转移支付、东北三省社会保障改革试点、城市低保及再就业的财税优惠政策等方面。

　　劳动保障部一位官员预计，2005年中央财政用于

养老保险专项转移支付的资金，可能达到700亿元。而2004年，这项支出是524亿元。

　　2004年，继辽宁之后，为扶持吉林、黑龙江两省展开完善城镇社保体系的试点工作，中央财政安排专项转移支付资金15亿元。截至2005年11月底,试点基本顺利,吉、黑两省分别实现并轨100万人和161万人，分别做实基本养老保险个人账户基金27亿元和37亿元。按照试点方案，中央财政和地方财政以3.75：1.25的比倒分担。2005年，中央财政在保持国有企业下岗职工基本生活保障专项补助资金规模不变的基础上，增加再就业专项补助资金26亿元，使两项资金总额达到209亿元，其中下岗职工基本生活保障专项补助资金100亿元，再就业补助资金109亿元。

　　2006年：中央社保财政投入的三大主攻点

　　金人庆在2005年12月19日举行的全国财政会议上作报告时表示，2006年，中央财政将加大对就业和社会保障的支持力度：一是继续做好就业、再就业工作，落实相关财税扶持政策，落实妥善解决国有企业下岗职工有关历史遗留问题的具体措施；二是将支持抓好做实基本养老保险个人账户试点，研究制定并组织启动扩大这类试点的具体方案；三是研究解决被征地农民的社会保障问题。

　　劳动保障部已经确定，2006年要选择6~8个省扩大做实个人账户试点，同时，也将开始执行新一轮的就业政策，集体企业被纳入了再就业优惠政策的范围。该部透露，2006年，中央财政在这两方面的投入将增大。

　　此外，财政部和劳动保障部近日联合下发通知，从今年开始，对2005年无法完全完成下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作的中央企业，增设特定政策补助资金，由中央财政支付。

　　劳动保障部社会保障研究所副研究员华迎放认为，中央财政加大养老保险专项转移支付的资金，确保了企业离退休人员基本养老金按时足额发放和个人账户做实。同时他也认为，应该尽快把这种转移制度化。

　　“应该明确中央财政在养老保险中承担多大的责任，中央和地方财政分摊的比例是多少，而不是像现在这样双方进行讨价还价。只有确定下来，才能使社保的投入不会因为财政状况的好坏而发生很大波动，从而保障制度的长效性。”华迎放说。

　　劳动保障部那位官员还透露，2006年中央1号文件仍锁定“三农”问题,已于1月1日下发。文件第一次明确提出要建立农村养老保险制度。这个文件，将改变历年来中央财政预算在这方面一片空白的状况。

　　这位官员还表示，解决被征地农民社保问题的文件，已经上报到国务院，目前在各地和各部门征求意见的进展顺利，近期即将下发。他相信，2006年的中央财政预算也会增加这部分支出。

　　2005公共卫生资金：体系建设和专项防控

　　2005年，中央财政分别安排资金42亿元(比2004年增加2亿元)，重点用于建立和完善突发公共卫生事件医疗救治体系、疾病信息网络体系、卫生执法监督体系及加强重点疾病防治等，并基本建成覆盖省、市、县三级的疾病预防控制体系。

　　2005年还设立了20亿元的禽流感防控基金，并安排专项资金10亿元，用以加强公共卫生工作。此外，财政部还及时实施了缓解SARS、禽流感、

艾滋病等重大突发公共卫生事件影响的阶段性减免税政策。

　　公共卫生资金仍有结构性弊病

　　北京大学公共卫生学院卫生政策与管理学系主任吴明表示，中央财政这两年来投入力度不算小，但由于“欠历史债”太多，总体来说还是严重不足，而且投入的结构也应加以改善。

　　吴明经过实地考察后认为，当前公共卫生体系的投入存在重“硬件”轻“软件”、重专项轻日常、重高层轻基层、重城市轻农村的状况。

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卫生部门流传一句话叫‘财神跟着瘟神走’，往往是一发生大病，政府就会加大投入，而投入主要用来建设硬件，如改善办公条件，但公共卫生机构的日常经费还是无法落实，因此很难正常运转。”吴明对《第一财经日报》说。财政投入往往不能补偿各地疾控中心提供公共卫生服务的成本，通常只能补偿其年支出的30%~40%，因此，不少疾控中心不得不通过开展有偿服务来创收，以弥补其余60%~70%的支出。吴明说：“这样造成的结果是，有偿疫苗大家抢着干，无偿的健康教育没人愿意干。这必将影响到正常公共卫生工作的开展。”

　　“三奖一补”的意义与局限

　　协调区域间财力的平衡、推进基本公共服务均等化，是中央财政的重要职能之一。金人庆指出，加大中央财政一般性转移支付力度，和加大缓解县乡财政困难的力度，是强化该职能的两个着力点。

　　2005年，除税收返还4000多亿元外，中央财政安排各类转移支付资金达到7000多亿元，比2002年增长74.7%。其中，财力性转移支付达3000多亿元，比2002年增长1.06倍，90%以上用于中西部地区。

　　此外，2005年，中央财政用于中西部地区的一般性转移支付达到了1100亿元，比2002年增长2.94倍，年均增长58%。

　　为了探索缓解县乡财政困难的有效机制，从2005年起，按照“明确责任、综合治理、激励约束、分类指导”的总体思路，中央财政安排资金150亿元，实施了以“三奖一补”(对财政困难县乡政府增加县乡税收收入，以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付的给予奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对产粮大县给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地方给予补助)为核心的政策措施。

　　金人庆在2005年12月19日举行的全国财政会议上作报告时表示，这一政策措施有效调动了各地发展县域经济、财力向县乡倾斜、精简县乡机构和人员、控制和化解县乡政府债务、创新财政管理方式的积极性。云南、河北、贵州、河南、四川等地纷纷采取多种配套措施，加大对辖区内财政困难县乡的支持力度，广东、浙江、江苏等省也自主采取措施，大力支持解决本地区县乡财政困难的问题。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员朱钢在接受《第一财经日报》采访时说，“三奖一补”是暂时的缓解手段，是中央向基层政权发出的信号，它的象征意义大于实际意义，因为对于全国3万多个乡镇来说，150亿元只是杯水车薪。

　　2006年，中央财政将增加“三奖一补”资金60亿元，总额达到了210亿元。但财政部部长助理张弘力也明确表示，不能把社会各方面解决县乡财政困难问题、甚至是解决纵向财力差异问题的希望全部引导到“三奖一补”政策上，如果那样，不仅中央承担不起，而且也不是一条解决问题的正确路子。

　　张弘力认为，当前亟待解决的问题是完善省以下财政体制。他说，目前省市两级财政“截流”严重。在2004年地方加大对财政困难县转移支付力度的情况下，占县级单位总数近30%的791个财政困难县，财力性转移支付增量仅为181亿元，占中央对地方财力性转移支付增量的四分之一。

　　而山西省晋中市榆次区张庆乡郭家堡乡书记郑黎明希望的是，中央财政最好能像粮食直补那样解决县乡财政困难，因为他在实际工作中发现，只有这种形式才能保障中央财政的资金真正落实到基层。