浅谈如何向效益审计过渡（之三）(06-1-13)

　　五、目前如何选择效益审计项目

　　目前开展效益审计应从促进政府改善宏观管理、完善管理制度的角度入手，选择财政投入大、群众关心、政府关注、社会影响大的项目，如公共财政支出、政府性专项资金（基金）、政府性投资建设项目、政府部门的专项经济活动和经济责任审计等为突破口开展效益审计。

　　1．政府性专项资金（基金）审计。围绕与各类社会关注的热点、难点问题和与广大人民群众切身利益息息相关的各类专项资金（基金），如社保基金、住房公积金、扶贫救灾资金等开展效益审计。在方式上可以从资金的源头按资金类型采用资金跟踪专项审计调查的方式，关注资金的决策论证、资金拨付程序、管理使用效果、评价经济效益。严肃查处各种侵害群众合法权益的行为，提出完善有关政策措施的建议，为加强和完善法制建设提供审计支持。

　　2．国家投资建设项目审计。这是目前效益审计最直接、最有效的突破口。随着财政体制、政府投资管理体制的根本转变和国库集中支付、会计集中核算、部门预算等制度的逐步建立完善，政府投资效益审计应重点审查：一是投资决策环节主要审查立项是否规范、科学，重点审查项目审批是否严格遵守程序、论证是否充分、可行性研究是否切实可行，关注政府领导有无违规搞“政绩工程”、“形象工程”的行为，是否建立了完善的决策责任制。二是使用环节主要审查建设资金安排和管理情况，看建设资金筹集是否及时到位，重点揭示项目建设管理中存在的问题，评价项目的投资效益，规范招投标程序，促进建设单位内控制度建设，防止国有资产的合法流失。三是通过实际效益和设计效益的对比分析，对项目的投资效益做出客观评价（由于受到有关法规的限制，对采取招标方式和预算加签证的投资项目要区别对待，慎重评价）。

　　3．经济责任审计（统计数据）。由于经济责任审计本身就是效益审计的延伸，所以选择“目前的经济责任审计”是探索完善经济效益审计有效途径。因此，要有计划地充分利用现有经济责任审计的有关政策和法规，把全部政府性资金都纳入审计监督的视野，进一步强调有关人员的经济责任，逐步真正实现有关领导的责、权、利统一，充分发挥审计机关在经济转轨时期的

宏观调控作用，只有这样，才能进一步提高审计地位，强化审计的独立性和权威性，实现有为才有位，才能为探索经济效益创造条件和奠定基础。

　　4．在行政事业单位审计方面，行政事业审计是财政审计的重要组成部分，是财政预算执行审计的基础，是实现预算论证、拨付使用、使用效益进行对比分析的重要环节。行政事业单位开展效益审计，要减少具体的行政事业单位的审计项目数量，要围绕公共财政体制的建立，增加专项审计调查的力度。

　　5．企业审计。是探索经济效益审计的典型行业，我国效益审计的探索源于企业审计，八十年代审计机关成立不久就开展了承包经营责任审计，进行了企业效益审计的探索。随着国有逐步退出以及国有企业的逐年减少，企业审计目前不应作为探索效益审计的主要目标和任务。但在企业审计中，针对企业使用和管理公共资源方面的事项则完全可以开展效益审计，如通过效益审计分析企业税收流失造成的损失及其原因，以提高税收征管的科学性和严肃性。

　　六、经济效益审计报告的特点

　　一是对象的变化性。审计报告服务对象发生变化，由被审计单位向党委政府和纳税人转移。效益审计的最终目的就是从揭露问题，到分析出现问题的原因，最终达到解决问题的目的。审计结果主要供政府有关领导以及有关主管部门或被审计单位的有关主要负责人参考使用，促进有关部门从管理体制和管理机制这个根本问题。

　　二是侧重于建设性。在真实合法的基础上，效益审计报告突出对被审计单位经济活动的经济和社会效益的综合分析，揭露经济活动中存在的效益滑坡、效能衰退、效率低下的问题，着力从体制、机制和管理的层面上深入挖掘问题成因，提出整改措施，落实具体责任，及时向政府及有关部门反映情况，督促被审计单位和部门加强整改，注重提出有效的建设性意见，促进被审计单位改善经营管理，提高经济效益、降低经营风险。

　　三是数字的相对性。在以往真实合法审计的财务收支报告中，对基本情况和审计发现问题的量化往往利用一些绝对性的数字进行表述，虽然很准确，但只是静态地反映问题，很难动态地分析出被审计单位的历史变化情况。而在效益审计报告中，应多采用相对性的数字，从横向和纵向综合对比，既能多角度展现资产、负债、损益等数据的历史变化情况，又能通过分析违规问题金额占审计金额的比例等情况变化，从而反映到相关管理体制制定、执行优劣情况，进而上升到分析产生问题产生的体制和机制原因，通过向政府有关主管部门建议，修改相应体制、文件，借以推动社会经济活动沿着健康有序的方向发展。

　　四是潜在的风险性。一是经济效益审计的审计证据主要是“趋势证据”，一般是通过统计抽样、统计分析等测试方法获得。定性多、定量少， “趋势证据”的证明力与实物证据、书面证据相比是有差距的，效益审计结论存在潜在的风险性，所以在过渡时期，审计证据一定要获得有关部门和人员的签字盖章，或得到专业权威部门和被审计单位的认证。

　　五是目标的共同性。经济效益审计报告的质量衡量标准在一定意义上说，是审计部门与被审计单位双方共同目标，是促进被审单位改善经营管理，提高经济效益。因此被审计单位从目前的被动接受审计会逐步发展到到主动请求审计。

　　六是内容的广泛性。审计是一门边缘学科，其自身的发展总是和其他学科融合在一起的，包括方法体系。审计自始至终都是依附于其他项目和学科上的，具有很强的从属性。效益审计方法的选择则更加外向化，不再拘泥于传统的财务收支审计方法。其他学科或政府部门使用的评价、调查、研究方法都可以在效益审计中使用。总之，凡是有利于效益审计开展的方法都应归入效益审计的方法体系。

　　七是格式的固定性。真实合法审计报告主要强调的是如何发现财经违纪问题，注重的是发现违纪问题多少和如何处罚。而效益审计报告则是在发现问题的基础上，更多的是强调如何解决问题，特别是促进修改完善宏观管理制度，从根本上彻底解决问题。所以效益审计报告的格式，应该是在真实合法审计的基础上，增加对内控制度和经营战略的评价和鉴证，提出具体翔实切实可行解决问题的意见和建议，实现审计的最终目的。

　　七、目前需要抓好的几项工作

　　经济效益审计对于我国来说是个新生事物，新中国年轻的审计事业只有20余年的发展历程，到目前为止基本掌握了真实合法审计的审计方式和审计方法。在目前的审计过程中，管理制度审计和经营战略审计，在一些地方和一些审计项目中，已经在一定程度上进行了积极探索，在一些审计报告中有的已经具有了经济效益审计的痕迹（特别是内部审计），需要进一步规范和完善。按照“五年”规划的要求，在五年内要基本掌握或者说五年内50%的审计人员（或项目）要基本掌握经济效益审计方法，实现“两个并重”。目前应当抓好以下几个方面的工作：

　　（一）加强培训，提高认识。长期以来，多数审计人员习惯于从财务收支报表和凭证中获取信息，发现个别的，微观的经济问题，缺乏从社会经济整体发展的宏观角度发现、分析问题的能力，不少人对效益审计的认识还存在偏差。因此，当前必须加强培训，提高广大审计工作者对效益审计的认识，同时要提高相关的业务水平与技能。审计机关不仅要利用多种渠道广泛宣传效益审计，比如专业刊物、研讨会和论坛、业务会议等，还要积极广泛地组织效益审计知识的培训，让大多数政府审计人员逐步掌握效益审计的基本知识，在实践中能够结合本专业技能熟练运用效益审计的方法。

　　（二）加强前期调查，科学详细制定审计工作方案和审计实施方案。真实合法审计主要强调会计信息和经济行为的真实合法，而经济效益审计则是在坚持真实合法审计的基础上，审计分析评价“内控制度”和“经营战略”。这就要求我们要充分利用好现有的真实合法审计的有关政策，加强审前调查，根据被审计单位的具体情况，对“内控制度审计”和“经营战略审计”有针对性地制定审计工作方案和审计实施方案，确保探索效益审计有条不紊地顺利进行。

　　（三）编制经济效益审计报告格式模版。在经济效益审计探索过程中，要借鉴国外经验，组织一些相对前卫和相对专业的审计专家，根据不同行业特点和经济类型，确定相对固定的经济评价指标，制定相对规范的经济效益审计报告格式模版，通过相关权威部门批准，来加速引导现有广大审计人员规范开展经济效益审计。一是党政负责人（市长和市委书记）的经济指标，如：经济发展、结构调整、公共事业、居民收入、科技进步、环境保护等等；二是企业负责人利润指标，如：销售收入、应缴税金、企业利润、内控制度、发展方向和发展潜力等；三是政府组成部门中具有经济管理职能的部门，如财政、发改委等部门，它们的经济效益除了自身的财务管理之外更重要的是经济管理职能所涉及的经济效益；四是没有经济管理职能的部门，如：法制办、档案局等等。

　　（四）尽力转移审计风险。由于审计报告具有很强的从属性，审计的评价方法自始至终都是依附于其它学科评价方法，所以其他学科或政府部门先行使用的调查研究、评价鉴证的方法都可以应用在效益审计中。所以在开展效益审计过程中，要加强与有关部门联系和沟通，审计证据及有关资料一定要获得有关部门的签字和盖章，以便转移审计风险。如：开展市长和书记的经济责任审计，一定要获得统计、财政、发改委等有关部门的支持，使我们的审计证据获得有关部门的确认（签字盖章），以便转移审计风险，确保效益审计工作的顺利进行。

　　（五）完善审计对象数据库。由于经济效益审计报告应用相对数较多，这就要求我们审计对象的数据库对各项同类经济指标应该具有汇总功能，当然不同的行业有不同的经济指标，如学校有关指标：固定资产（房屋和设备）、流动资产、人员（编内和编外）、资金来源（财政、创收、赞助等），只有这样，才能分析出审计查出的问题占同行业比重，判断问题的严重程度，分析判断出是共性问题还是个性问题，才能给政府提出切实可行的意见和建议，促进政府改善宏观管理，修改完善有关规章制度，才能达到从根本上解决问题的目的，也是审计的最终目的。

　　（六）要建立总结反馈制度。一方面每个审计项目结束后，要求对经济效益审计全过程情况进行总结和研讨，结合审计实际情况，认真查找出审计过程中的经验和教训；另方面每个审计项目结束后，要求每个审计人员都要向审计机关填报“三张表格”：其一是《对现行法律法规的建议表格》。该表格包括如下几方面的内容：一是写明在审计过程中所发现的现行法律法规存在的明显漏洞以及相互抵触、相互矛盾的条款；二是写明与发达国家的有关法规相比或先进的经验和做法相比存在的差距和不足；三是写明对现行审计工作的影响；四是提出加强、改进和完善的意见和建议等等；其二是《对现行审计管理的建议表格》。该表格包括如下几方面的内容：一是写明在审计过程中所发现的目前审计管理存在的问题，以及审计方面的法规规章与其它法规规章存在的相互抵触、相互矛盾或者存在明显漏洞等方面的问题；二是写明我国的审计管理与发达国家审计相比或国际先进的社会审计组织相比存在的差距和不足；三是写明对现行审计工作的影响；四是提出加强、改进和完善现行审计管理的意见和建议等等；其三是《对被审计单位建议表格》。该表格的有关内容，目前通过审计报告基本得到体现，但是仍然存在着不规范和不完善的问题，如果通过表格的形式把它固化下来，群策群力，人人写建议，便可以通过被审计单位个性问题反映出宏观经济管理以及审计管理中存在的共性问题。同时也是为向经济效益审计过度奠定基础。一是写明被审计单位经济管理中存在的问题；二是写明国内外先进企业经验和做法；三是对审计工作的影响；四是加强改进建议。

　　（七）要建立“审计人才库”。目前现有的审计人员的专业特点为70%是财务人员。而开展经济效益审计需要经济师、工程师以及高级管理人才，目前在增加审计编制比较困难的情况下，只有建立“审计人才库”，建立与“人才库”内有关专家比较密切的聘用合作关系，才能加速向经济效益审计过渡（同时要加强培养审计人才），但是要保证经济效益审计的独立性和严肃性，避免因利益驱动，造成审计问题“跑、冒、滴、漏”。

　　（八）进一步强化审计公告。审计结果应该尽快全面向社会公开，这是审计成果的展示和宣传，也是一种国际惯例。我国的效益审计报告在不泄漏

国家机密和被审计单位商业秘密的前提下，逐步向社会公众公开，接受社会各界和舆论的监督。在使用对象上，效益审计报告除了满足社会公众了解、掌握政府及有关部门经济活动的效率、效益和效果情况及政策方针的制定执行情况的需要外，更要重点为政府及有关部门服务，以便于政府领导及时了解审计项目的具体情况，督促被审计单位落实审计建议，加强提高整改，从而推动各项政策法规的贯彻落实，从整体上推进体制改革的进程。同时对审计自身提高审计质量，加强廉政建设，发挥审计监督和威慑作用具有重要意义。

　　（九）调整考核指标，用考核来推动效益审计的探索与实践。考核是一种方向性导向，对审计过程和审计结果影响甚大，审计机关要充分发挥项目考核“指挥棒”在推动效益审计实践方面的积极作用。在今后的审计系统评比和优秀项目考核中，各级审计机关应加大对效益审计的考核力度，逐步扩大效益审计在考核评比中所占的比重，如：审计建议的数量及采纳比例，促进被审计单位的整改及效益情况，促进法规制度修改情况，促进政府改善宏观管理情况等等，鼓励审计人员积极开展效益审计的探索和实践。从而促使审计人员自觉加强学习，提高自身综合素质，主动适应开展效益审计的需要。

　　（十）调整计算机辅助审计方式。也就是说目前的计算机辅助审计，应该从“开发计算机辅助审计软件”向学习掌握“被审计单位的财务软件”和“电子表格”转移。笔者发表一点可能具有片面性的观点，根据目前的人力和财力，不一定非要开发出一套即适用于审计使用又能适用于任何财务软件的审计软件。因为通过审计一些会计电算化开展较好的单位发现，有些财务软件本身就具有筛选、排序、查找等功能。如果被审计单位的财务软件没有筛选、排序、查找等功能，那么目前的“电子表格”功能完全可以满足目前审计分析需要，所以没有必要另行开发审计软件。试想，如果将研制审计软件的一些经费应用到对审计人员进行财务软件培训同时研究如何利用已有的财务软件对被审计单位的经济活动进行审查分析，不但可以节约审计成本，而且可以避免有些因数据接口问题导致无法审计的弊端。如果怀疑被审计单位财务软件的程序有问题，可以按照现行的财务制度进行重点跟踪测试，可以发现被审单位财务软件设置中存在的一些问题，如果这样，在向效益审计过渡时期，在现有的人力物力条件下，必将有利于推动效益审计工作的开展。（全文完）（作者：吉林省审计厅刘胜学）

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