浅谈如何向效益审计过渡（之一）(06-1-10)

　　审计署“2003—2007年五年规划”明确提出，到2007年要实现“两个并重”，即：财政财务收支的真实合法与效益审计并重;审计与专项审计调查并重。然而时至今日，五年规划时间已经过半，但效益审计在我国的发展极不平衡，甚至远远滞后于“五年规划”的有关要求。也就是说目前已无需再讨论是否要开展效益审计，而是开展效益审计势在必行，应该把工作重点放在效益审计的实践探索上，注重理论与实践相结合，在实践探索中总结提高。现就如何立足现有条件，整合资源，找准突破口，选好试点项目，大胆探索，逐步推进，尽快实 现真实合法审计向“经济效益”审计过渡，笔者谈一点粗浅的看法。

　　一、对经济效益审计概念的再认识

　　目前，国内外理论界对效益审计的概念还没有统一，由于审计的体制和发展历程不同，开展效益审计的审计内容、审计方式方法有所不同，如：“效益审计”、“3E审计”或“5E审计”等等也各不相同。然而，根据我国《审计法》第二条“审计机关对财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，所以，目前对于我国的国家审计来说，在现行法律框架范围内只能称之为“效益审计”。严格地说，效益审计的概念比较大，效益审计可分为经济效益审计和社会效益审计等等，下面仅谈一下对经济效益审计概念的认识。

　　笔者认为，从总体上说，经济效益审计 = 真实合法审计 + 管理制度（法规）审计 + 经营战略审计。

　　真实合法审计就是目前的财政财务收支审计、资产负债损益审计等等，主要是审计财政资金的支出使用情况。会计则是反映经济活动全貌的信息系统，审计通过审查会计资料，对生产要素、设备资源的利用效率以及生产流程等进行评价鉴证，促进会计信息真实合法，最终达到确定或解除经济责任的目的，主要侧重于“物质层面的审计”。目前的真实合法审计，在项目计划管理、审计成果考核、审计程序管理和审计质量评价体系等方面还明显带有计划经济体制色彩，只注重审计任务和程序，忽略了审计的目的和效率。使各级审计机关把大部分精力和时间都用在完成审计项目计划数量和查处违纪违规问题上，缺少从管理体制和管理机制的角度来发现问题、分析问题，以及提出解决的办法和建议。从而出现了违纪金额居高不下，重复违纪经常发生的不正常现象。所以审计机关如果只检查政府机构及项目的财务收支和预算执行情况的真实性和合法性，只关注预算安排的资金是否被“真实”、“合法”地花掉了，而不检查政府机构的工作目标，评价其工作的效果、效率和效益，那么，这样的审计活动就偏离了审计的根本目的，违背了审计的基本性质。

　　管理制度（法规）审计就是跳出可见的物质层面，对被审计单位现行的管理制度进行符合性测试和实质性测试，对审计对象管理制度或相关法规的科学性和有效性进行评价鉴证，在此基础上，对管理制度或相关法规提出修改完善建议，推动有关制度规定的出台，主要侧重于“管理层面的审计”。 随着经济的发展，对于新的公共管理理念更加重视政府的效益和责任。注重社会管理和公共服务是经济发展到一定阶段的产物，目前依靠市场来配置资源的效率还比较低、许多问题还不能完全靠市场的机制来解决，政府强化社会管理、强化公共服务是非常必要的。审计作为政府的组成部门，就必须强化对公共资金流转过程及使用效果的监督与评价，从而实现由传统审计向现代审计的转变。

　　经营战略审计（或管理审计的一部分）就是认真分析国内和国际市场形势，对审计对象的发展方向、发展潜力以及发展规划等进行审计，逐步解决盲目决策所造成的经济损失远远大于财务管理损失浪费的不正常现象。如：为了片面追求“形象工程”、“政绩工程”盲目决策，出现“半拉子”工程等，造成严重投资浪费。这样的就应属于“经营战略审计”范畴。

　　总之，经济效益审计是社会发展的必然产物，真实合法审计、管理制度审计、经营战略审计三者的界限不十分严格，因此说经济效益审计是一种动态的审计，以可持续发展为前提，不仅要评价工作成果，更重要的是提出合理化建议和发展战略，以促进其改善经营管理，提高经济效益。

　　由此，笔者认为，经济效益审计的概念应该是：经济效益审计是审计人员受财产所有者的委托，根据有关法律、法规和标准，对被审计单位（项目）经济活动的真实合法性、管理制度的科学有效性以及经营战略的长远正确性进行监督、评价和鉴证，以促进其提高经济效益，加强

宏观调控的一种独立性经济监督活动。

　　二、经济效益审计与经济责任审计以及真实合法审计的关系

　　目前在向经济效益审计过渡的过程中，正确处理好经济效益审计与经济责任审计和真实合法审计“三者”的关系，对于制定审计项目计划（投放审计力量）、降低审计成本、提高审计效率具有重要意义。笔者认为经济效益审计与经济责任审计以及真实合法审计的关系如下图：

　　真实合法审计

　　经济责任审计 = 落实到有关人的经济责任+ 经济效益审计 管理制度审计

　　经营战略审计

　　所以经济效益审计包含真实合法审计，真实合法审计是经济效益的基础组成部分之一。

　　经济责任审计 =经济效益审计 +出发点和落脚点对有关人员的经济责任。

　　真实合法审计是经济效益审计基础，只有在搞好经济效益审计才能相对准确评价出有关领导的经济责任。目前我们开展的经济责任审计，一般来说只能称之为“财务责任审计”。有的县级审计机关在有关组织部门的要求下，20天内审计了27个单位的27名主要领导的经济责任，如果这样继续下去，目前的经济责任审计存在很大的审计风险，如果有关组织人事部门，一但将现在的“经济责任审计报告（财务责任审计报告）”使用不当，付诸法庭，财务责任审计报告充当经济责任审计报告，就有审计败诉的风险，同时用不完整的经济责任审计报告，来评价有关领导的经济责任也存在着评价不太公平和评价不十分准确的问题。由此可见真实合法审计是基础，经济效益审计是审计的核心和目的，经济责任是经济效益审计的延伸。总之从效益审计的本质来看，效益审计是民主政治的产物，财务会计本身不是审计的目标，只是实现审计目标的基础或手段。当财务收支审计不能满足评价经济责任的需要，或者其他审计手段和方法能够更有效地确定经济责任时，审计就自然会挣脱财务收支审计的束缚，向更高层次的效益审计发展，这是巩固和提高审计地位的有效途径。（作者：吉林省审计厅刘胜学）

　　

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