国字号公司的阳谋与红利 农网改造利益再分配

　　本刊记者 程必忠

　　作为中国最大的一项惠民工程，历时7年的农网改造已经进入“收官”阶段，虽然国家发改委的综合验收结果还没有对外发布，但是，围绕农网改造的各种争议已经超越了工程自身。

　　中国能源网CEO韩小平认为，从现实情况看，农网改造及其推进的相应的电力体制改革并不成功，其投入和产出并不对等。

　　农网改造的一个重要目的就是通过降低农村电价来启动农村消费品市场，拉动内需，但现状并非想象中的乐观。农村电价确实大幅度下降了，但是农民的用电数量却没有相应地大幅度上升。有数据表明，农网改造完成后，农村的用电量平均仅增加了10%，通过启动农村市场来拉动内需的战略依旧面临严峻的考验。

　　从最初预算1900亿元到超过3000亿元的实际投入，农网改造全国总盘子的膨胀遭遇了众多的诘问。至今没有清晰的图表呈现在人们面前。

　　2005年12月初的中央经济工作会议向外界传递出一个信息：农网改造还没有结束，农网改造和投入还得继续。梳理农网改造7年来的脉络，谁是最大的获利群体：地方政府？农民？相关的产业集群还是“国”字号的电网公司？韩小平认为，厘清这一问题，下一步的农网投资才能真正投到“点”上。

　　从两网到一网

　　大规模的投资和利益调整，往往会成就新格局下另一个利益集团的崛起和强大。农网改造也不例外。

　　在1998年6月开始农网改造之前，全国的电网由国家和地方两大电网构成。全国2400多个县级供电企业中，约有1/3为直管直供县、1/3为趸售县、1/3为自管自供县。直管直供县供电企业，其配电网资产主要属于中央财政，趸售县和自管自供县供电企业，其配电网资产主要属于地方财政。

　　两网并存的格局，也给地方政府发展经济提供了“低电价”的优势和动力。

　　这种局面随着由原国家电力公司力推的农网改造项目开始，很快即被打破。一位参与国家农网改造的资深水电专家透露，两网并存且平分秋色的利益局面一直让原“国电”公司意欲“一统”市场，而农网改造则是“国电” “借路”完成对全国电力市场垄断而精心下出的一步棋。不断向原国家相关部门和中央领导陈述农网改革所带来的各种好处，电力公司最终促成了这一计划的出笼。国家同意进行农网改造后，原“国电”领导也自然成为了国家农网改革领导小组的负责人之一。其后国家制定的农网改造政策，包括“一省一贷”、“上划”、“代管”等显然均有利于“国电”的利益。

　　“一省一贷”主要是指以国家电网为主的省，贷款主体和项目法人以原“国电”省级分公司为主。在农网改造初期，全国执行的都是此政策。由于在改造过程中，“一省一贷”政策遭到了部分省、市的强烈反弹并上书中央。此后，国家以“补充意见”的形式增加了“一省两贷”政策。“一省两贷”是指两网并存的省，省级地方电网和原“国电”公司省级分公司均可作为农网改造项目的法人及其贷款主体。

　　“一省一贷”政策的出台，为原国家电力公司建立一张垄断全国的电网提供了一个机会，而手握农网改造巨资，则成为与地方政府谈判“上划”“代管”地方配电网资产的“政治筹码”。

　　基于这种优势，“国电”提出了要保证农网改造的顺利开展，必须“先改制后改造”的思路。在

福建，因为省电力公司主张对趸售县全面实行上划、代管，从而引发了该省有关部门对一省“两贷”还是“一贷”的激烈争议，导致省政府决定的地方所属的农网改建工程无法实施，并形成省政府以省长办公会议纪要否定了省政府文件(关于一省两贷)的结局。最终，“国电”方胜出。

　　在农网改造中，原国家电力公司是各省、区、市电力公司的企业法人和项目法人，虽并不是电力项目资产和农网改造项目的出资人，但却用“虚设产权”、“干股控股”、“低估地方资产”或者“限制地方产权”，“超低价收购农村小水电及其电网资产”和用行政手段等上划、代管、控股趸售县及自管自供县供电企业。

　　为争取到农网改造资金，早日完成这一“政治任务”，各地许多县都先后与省“国电”签订代管协议。最后的结果是，农网改造完成了，随着代管的开始，地方小水电(地方电网的电源配置主要是以小水电为主)却逐渐失去了在供电网络上的发言权。

　　在贵州，随着供电区域被划走，小水电成为只发不供的发电企业，其上网电价和上网量受电网控制。除电网经营企业自办的电站达到0.25元/千瓦时外，大部分地方中小电站的上网电价仅为0.12元/千瓦时。不仅价格低，而且上网电量受到限制，40%的水白白浪费。贵州水利部门数据显示，自2000年来，因弃水造成的电费收入损失超过10亿元。

　　损失不仅仅是电费。由于“代管”，省“国电”执行的统一销售电价较高，同时不准中小水电站直供企业，使企业的用电成本大幅度上升。贵州铜仁地区玉屏县是1990年建成的电气化县，电价低是该县过去招商中的最大卖点，“代管”后该县电价上升，造成9.7亿元投资迟迟不能落户。地方政府失去电量、电价调控权，导致大电网对地方政府限电达40%以上，地方工业开工受到严重限制。如贵州安顺市日用电量达到1200万千瓦时，而大电网供给电量仅为600万千瓦时。

　　随着地方电网“交枪”，借助农网改造，原国家电力公司在全国迅速构建了一张高度垄断的电网。国家电力公司分拆为国家电网及南方电网两张大网后，电网公司继续并最终完全吞并地方电网的“战略”并没有因此停止。对于电网公司来讲，地方电网的“遗留”问题主要集中在农网改造中“一省两贷”的少数省市。而对于处理这样的“遗留”问题，电网公司并不缺方法。

　　重庆市农网改造执行的是“一市两贷”政策。重庆市水利局官员透露，在实施过程中，农网改造受到干扰，国电公司多次提出取消“一市两贷”搞“一市一贷”，制造体制矛盾。在二期农网改造过程中，“国电”先是不执行国务院政策规定的在“全市全部售电量均摊加价还贷”的政策，后又坚持要按其代收还贷资金的比例分配农网资产的产权，以便对农村水电区县级电网公司实行控股运作。这直接导致了重庆二期农网改造进度缓慢，到2003年4月，计划总投资14.8亿元的农网改造资金到位不足一半。

　　或许受此影响，2003年7月，重庆市政府批准了重庆市电力体制改革方案。允许以重庆市拥有的电网净资产(指地方电网)比例为基数参股，与“国电”重庆市电力公司组建重庆电网有限责任公司。同时确定，以小水电自发自供为主的供电区，其他部门管理的电力企业，也要适时实行“厂网分开”。

　　水电专家李其道认为，农网改造，在降低农民电价的同时，也成就了电网垄断利益集团的形成。

　　膨胀投资下的寻租

　　手握政策和巨资，“国字号”电网公司在农网改造中拥有的绝对话语权同时也使寻租找到了释放的空间。一位长期关注电力体制改革的研究人士直言，在农网改造的这7年时间，“国电”职工的福利及其电力三产企业规模也是急剧膨胀。

　　贵州黔西县拥有6个小水电站，其中资产934万元、年赢利百万元的地电总站在2001年被代管后，即以500万元由供电局职工购买作为“福利电站”，原总站职工为此及安置问题强烈抗议并越级上访。而都匀市供电局的“三产”企业准备以25万元收购贵州福泉市的高坪电站(新建同规模电站需要投资300万元左右)，政府部门出面干预后，又以25万元“租用”，租期长达30年。就农网改造中出现的诸多问题，贵州省水利厅和原贵州省体改办曾经多次上书贵州省政府。

　　不仅仅是职工福利得到了提高，在电力公司不断扩大垄断电力交换市场的同时，电力公司职工参股的“三产”企业也大举进入电源点建设、电力物资、电力上下游产品等各个领域。电力职工持股的国内前三甲电力三产企业：贵州金元公司、江苏苏源、山东鲁能，其资产规模均上百亿。鲁能集团则接近1000亿元。

　　而在这种寻租和高度垄断的背后，则是农网改造资金的极度膨胀。

　　农网改造初期，国家预算的总盘子为1900亿元左右。而事实上，从1998年到2004年的6年，全国一、二期农网改造投资规模2885亿元，其中国家电网公司累计完成投资2141亿元，南方电网公司累计完成投资351.4亿元，全国水利系统累计完成投资213亿元，以上三部门累计投资总和超过2700亿元。加上2003年国家发改委下达的国家电网公司系统县城电网改造投资计划624亿元，农网改造总的投资规模已经超过了3000亿元。

　　从1900亿元到3000亿元，1100亿元超预算额是如何形成的？2004年6月，国家发改委重大项目稽查办对全国14个省农网改造工程进行稽查发现，普遍存在虚报项目、虚报工程量套取国家资金，挪用、挤占资金，物资管理混乱等严重问题。

　　河北邯郸市肥乡县农网改造是经常被提及的典型案例。据国家发改委的调查，肥乡县在农网改造中存在虚报投资完成，重复申报项目，套取农网建设资金；资金账外循环，私设小金库，严重违纪；竣工决算倒算账，拆借、截留、挤占农网改造资金等六大问题。肥乡县的农网改造投入资金是7436万元，而被查处的违规资金就高达3587万元，接近投资总额的一半。

　　肥乡县并非个案，2002年，

审计署对农网改造审计查处，各类违法违规问题资金达到29亿元。

　　埋单渠道

　　国家就农网改造资金筹集明确规定，20%由财政债券安排解决，作为农网改造工程的资本金，其余80%由农网工程改造法人向中国农业银行贷款和国家开发银行贷款。这就决定，作为农网改造的主要承担者，电网公司在花钱的同时，也要承担还钱的责任。

　　据国家电网公司测算，国网公司系统农网改造每年需要还本137亿元，付息63亿元，计提折旧31亿元，增加维护费用32亿元。2003年，国家电网公司系统多家省级公司效益下滑，6家省公司预算亏损，8家公司资产负债率超过70%，仅新疆电力公司的亏损就高达7亿元，其资产负债率超过80%。2004年前三季度，国家电网资产负债率达到63%，负债总额为7112亿元。电网公司的亏损除了电力改革中厂网分开的因素外，农网改造需求的巨额贷款所形成的财务影响也是重要原因。

　　负债高并出现亏损，但这并不影响已经整合了绝大部分地方电网市场的国家电网公司力推自己的核心战略。2005年1月22日，国家电网宣布，将构建特高压电网为核心的国家电网。“十一五”期间，包括特高压电网建设在内的整个电网建设预计需求资金将达到1万亿元左右。要完成这么庞大的投融资，必需尽快化解和降低农网改造带来的负债率过高问题，这对国家电网公司来说，似乎早已成竹在胸。

　　人们对2004年6月电价调整记忆犹新。当时，国家发改委宣布，全国电价平均每千瓦时提高2.2分。调价原因中，“解决农网改造投资还本付息”排在首位。

　　这让很多人产生疑问。早在1999年，原国家计委1024号文件就明确规定，原每度电价中加收的2分钱电建基金转为农网改造还贷资金，用于补偿农网改造新增资产的折旧、财务费用和维护修理费用。水利系统一位水电专家透露，2分钱基金是按照原来农网改造总盘子的标准来确定。超预算的1000多亿元，谁来买单？电网企业肯定不愿意，只有分摊到电价中由老百姓承担。

　　除了提高电价化解农网改造的还本付息压力外，争取更多的国债资金转为国家资本金投入则是电网公司埋单的另一条通道。

　　在农网改造中，电网改造投入和产出不成正比而造成的亏损主要集中在中西部少数贫困地区，如在新疆、青海等地区，有些地方架设上百公里的线路，其用电人群就几十户人家，电费收入连付息都不够。对此，国家也给出了相应的政策，西部地区的农网改造资本金是无偿使用，不还本付息，并且提高了西部部分少数民族地区资本金比例，如四川省甘孜、阿坝、凉山已经提高到50%。利用这一政策，电网公司又可以大幅度降低负债。

　　但电网公司不满足于此，还希望国家把部分贷款都转为资本金注入。西北电网公司一部门主管称，电价调整带来的利润，仅仅化解了系统内账面的平衡，并实现部分减亏，却没有从根本上解决电网负债过高的实质问题，如果可以争取国家对新疆、青海农网改造的贷款资金作为国家资本金注入，问题就简单多了。

　　地方政府的“消极”

　　电网改造中，有一种现象越来越引起大家的关注，在某种程度上，一些地方政府对农网改造持消极态度，因为地方电网被“上划”后，发展经济的基础性

能源受限。

　　在福建的农网改造中，虽然福州市郊的连江、闽清、罗源3县的政府、人大等部门都曾经对农网改造中的政策“上书”，并拒绝在代管协议书上签字，以此反对省“国电”主张的“上划”“代管”，但最终依旧没有逃脱“交枪”的命运。一位曾经参与福建农网改造调查的水电专家说，地方政府在农网改造上的“叛逆”与“消极”，并不是针对农网改造本身，而是农网改造需要建立公平的利益机制。

　　利用国家农网改造的机会，“国字号”电力公司不仅轻易完成了对农网的收编和整合，还不用自己买单。水电专家李其道说：“农网改造和农电体制改革，使电网公司成为最大的受益集团。但是，改革及其利益调整的结果并不是要建立在地方电网消亡的基础上，应实现大小电网并举共存，和谐协调发展。打破垄断，引入竞争机制才是目的。”

　　从农网改造带来的利益调整看，加速了“国字号”电网公司的垄断，从这个意义上讲，韩小平认为“7年来的农网改造，如果算不上失败，那至少也是不成功”。而现在要做的就是找到问题的症结，才能更好保证国家对农网再投入的有效性。“否则再投3000亿元也是白搭，而且还涉及整个电力体制改革都无法更深入地推进。”

　　虽然，原“国电”分拆后，实行了厂网分离的改革。但是在电网层面却形成了输配高度垄断，尤其是在整合全国大部分地方电网后更是加剧和扩大了垄断，而且，对于主辅没有分离的电网，利用垄断优势，大建电源，形成了新一轮的发配输一体化局面。

　　就电网改革，国家电监会主席柴松岳曾经表达过自己的观点，改革要有利于调动各方面的积极性，包括调动电网、电源、地方政府的积极性，否则改革也是不成功的。如果得不到地方政府的理解和支持是不行的。现在电力改革向电网过渡，完全不考虑中央的利益也不行。作为中央电力企业，既要保证地方利益，也要保证中央利益。

　　有学者认为，如果把农网改造看成是一次利益的再分配，那么在分配的过程中，参与分配的各利益群体都是博弈的主体，只有实现符合各方利益的公平，引入竞争机制，农网改造及电力体制改革才能实现效益最大化。

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