部门预算执行效益审计刍议(06-1-6)

　　当前，在我国，无论从树立科学的发展观，建立节约型社会，构建和谐社会，政府受托责任，以及审计本身向现代审计迈进等各方面看，开展效益审计都是必要的，毋庸置疑。更具体地讲，中央部门预算执行审计搞了几年，取得了很大成效。随着依法行政的加强，政府问责制的建立，以及这几年审计揭示问题促进整改力度的加大，中央部门本级的管理可以说逐渐规范，问题逐渐减少，或者可以说问题的性质与严重程度逐渐减弱。在这种情况下，对中央部门严格审计监督，不能仅停留在查处大案要案上，而应该拓宽视野，把舞台搭建得再 大一些，赋予新的思维方式去开展工作，即政府审计机关与中央各部门之间正向合作，相互对话，树立共谋改进管理、减少损失浪费、提高经济效益这样一个目标。从这个角度讲，中央部门的预算执行审计应该着力开展效益审计，使中央部门预算执行审计上一个层次。

　　一、关于效益

审计是什么，或效益审计如何分类

　　效益审计的目的应该是促进部门提高效益。一个单位要想提高效益，可以有五花八门的方法，但殊途而同归，归纳起来不外乎两方面：一是提高生产力水平，即最大限度地把现有资源利用起来，最充分地挖掘人财物潜力，把职责履行好，事情办好，达到最佳效果；二是改善管理素质，即在现有体制和条件下，通过改变组织结构，调整管理方法，加强内部控制建设，提高管理水平。审计作用于这两方面应该就是效益审计。这两方面在实践中是紧密相连，密不可分的。因为一个部门没有很好地利用现有资源，存在损失浪费或其他问题，究其原因一般都是管理上存在问题；相反一个部门在管理上存在问题，必然造成一定的投入不能取得最大最好的结果或不能以最小的投入达到特定的目标。实际上还是节约性、效率性和效果性的关系。从这几年的中央部门预算执行审计发现的问题看，很多都反映在这两个方面。因此，在中央部门预算执行审计时，以查找问题为依托，延伸进行分析，找到产生问题的根源，指出管理上的漏洞，提出具体改进建议，应该认定为效益审计的一种方式。此外，行政部门的效益审计还可有其他方式，比如目标实现的评价和职责履行的评价等。

　　关于目标实现的评价。部门的预算支出都有其特定的目标，基本支出要保证机构正常运转，完成日常工作任务；项目支出要完成特定的行政工作任务或事业发展。审计部门对这些目标的实现情况进行评价就是效益审计。当然在进行评价时，不应简单看其是否达到了预算所规定的目标，而是要认真分析在实现目标中有无损失浪费，是否按预算安排的支出达到了目标规定的最大结果；或是否以最小的投入达到了预期目标。

　　关于职责履行的评价。按照依法行政、政务公开、提高执政水平以及问责制的要求，对部门履行各自职责情况进行评价，重点评价使用公共资源履行公共职责的相关效果。比如，重大疾病预防系统的运行效果、食品药品的安全、三农专项资金的使用情况、环境污染的治理等等，评价预算资金使用后所产生的效果如何，是否真正履行了职责。

　　二、关于效益审计的特点、标准与方法

　　从大量的资料可以看出，效益审计与财务审计相比突出的特点：一是审计的直接效益或叫作好处全部流向被审计单位，因此会受到欢迎，会得到有利支持。二是效益审计不仅是对问题的检查，更主要的是对问题的研究，通过研究找出产生问题的根源，提出解决问题的办法。三是效益审计不可能也不需要对一个部门的整体效益情况发表意见，而是对某一部分组织活动，某项资金使用情况做出评价。四是效益审计的工作性质更类似于顾问咨询，不仅仅是关注现状，更多的是研究并提出能够和应该达到的目标与效果；同时，不仅仅关注结果，更着重剖析产生结果的内部结构，从而提出有针对性的健全内部控制，改进管理的建议。

　　效益审计的标准问题。提出效益审计，有人总会提出没有完整的指标评价体系，搞不了。据了解，很多国家比如德国搞了几十年的效益审计，也并没有一套现成的指标体系。当然，效益审计同财务审计一样需要取证，需要出具审计报告，固然评价依据很重要，但效益审计的评价依据不可能像财务审计那样有统一的规范，因为效益审计的项目是多种多样的，评价就应该实事求是，因事而宜，因项目而宜。比如预算资金申报中的目标、目的，可行性研究报告中的指标体系，专项资金的使用规定，各部门的职责规定，内部控制的基本原理与规范要求，行业标准，权威部门的认定都应该可以作为效益审计的评价标准。可以说，到任何时候都不会有一套现成的指标体系专供我们开展效益审计使用。

　　效益审计的方法问题。效益审计的方法应该是灵活的，首先应该包括通用的财务审计方法，通过运用这些方法，对预算资金进行审查，评价其实现目标，履行职责的情况，揭示管理方面的问题；其次，也会运用到一些专门的管理方法，比如对投资效果的评价，可能使用净现值的分析方法等。但效益审计最广泛使用的还是调查分析的方法。这种方法更灵活有效，针对某一问题，通过广泛调查，认真进行分析，借助各种评价标准，形成意见和结论。

　　三、关于效益审计的报告

　　部门预算执行情况的效益审计，其审计报告除应包括审计的内容，发现的问题以外，更主要的应是分析评价意见。借鉴一些国家的做法，可以有以下四种形式的分析评价：一是一般描述性分析，适用于评价标准不是十分具体，而从理论和环境上认为确应如此。比如今年

医院高校的专项审计报告，从体制和机制上分析了医院以药补医和高校乱收费的原因。二是评价性分析，适用于有具体的评价标准，比如项目支出的审计，部门履行公共职责的审计，通过评价，确认其是否达到了最低标准。三是对策性分析，适用于发现了管理上的漏洞，利用内部控制原理，提出具体的，有针对性的调整管理机能，健全内部控制的分析意见与建议。四是导向性分析，适用于存在行业先进指标，政府规定的要求，权威部门的认定等，认为还应该和可能达到的更高的标准，提出改善建议，使之做得更好。

　　这几年中央部门预算执行审计根据署领导的指示，对查处的问题从体制机制上进行分析，从管理上找原因，提建议，已经在不同程度上开展了效益审计。笔者认为，今后还应在这方面进一步加强，强化这种意识和要求，同时也应加强对另两类，即目标实现评价与履行职责的评价，这样中央部门预算执行审计就会在很大程度上实施了效益审计。据此，应加强与被审计单位在审计全过程的沟通。在预算执行审计中发现的一般性问题，应随时与被审计单位沟通，本着治病救人的态度，凡是问题真正改正的，审计报告中就可以不再涉及。审计报告应只涉及重大问题。在进行效益审计时，有的时候可以与被审计单位共同进行，比如研究某一环节内部控制的设置，某一项目如何实现更好的效果等。（鲍国明）

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