550亿元资金助力北京基础设施建设

　　本报记者 涂露芳

　　北京城市基础设施建设从未像今天这样大步流星：地铁在建总里程115公里，建设强度世所罕见；高速公路今年开工、续建350多公里，相当于过去五年的总建设规模；107公里天然气管线沿六环路铺设，设计输气能力每年120亿立方米；北小河污水处理改扩建工程启动，将为奥运公园提供高品质再生水源……

　　北京城市基础设施建设也从未像今天这样面临空前严峻的挑战：2005年至2008年短短四年间，北京共需建设各类基础设施860多项，投资总额3200亿元，其中交通设施投资就占1840亿元。

　　3200亿元，相当于2004年北京GDP总值的53%。庞大的资金需求使政府财力捉襟见肘，广泛吸纳社会投资，寻求投融资体制改革的突破成为基础设施建设的核心要务。

　　地铁高速首尝特许经营

　　2005年2月7日，首创集团、香港地铁有限公司和北京市基础设施投资有限公司三方联合体与北京市政府草签《北京地铁四号线特许经营协议》，首创港铁联合体获得四号线为期三十年的特许经营权。

　　作为国内第一条实现特许经营的轨道交通线，四号线一举吸纳46亿元社会投资，其独特的PPP(政府与民间合作)融资模式极具推广价值，成为北京基础设施投融资体制改革结出的一颗硕果。

　　PPP指政府部门与民间机构建立伙伴关系提供公共产品和服务。在四号线项目中，153亿元总投资分为A、B两部分，A部分土建工程，投资额107亿元，由政府出资建设；B部分车辆、信号、自动售检票等设备，投资额46亿元，由联合体组建的京港地铁公司投资建设并获30年特许经营权。经营期间，政府不提供运营补贴，京港地铁每年缴纳A部分租金，并通过票款收入与站内商业经营收入回收投资。

　　从北京向香港地铁伸出橄榄枝寻求合作，到“非典”期间双方开始实质性接触，再到四号线特许经营方案草签，前后历时两年多。2003年，市政府确定地铁建设项目政府与社会投资7：3的基础比例，这为地铁项目的市场化运作提供了关键性政策支持。

　　北京基础设施投资公司总经理王灏告诉记者：“香港地铁的进入，不仅带来了社会投资，更重要的是打破了北京地铁多年来垄断经营的格局，通过在公共事业领域建立适度竞争的市场机制，为市民提供更好的服务。”

　　据透露，地铁五号线、十号线(含奥运支线)也将以竞标方式选择运营商，还可能有香港地铁、北京地铁运营公司之外的竞标者介入，这将促进北京地铁运营效率的提高。

　　地铁开创全国轨道交通特许经营先河的同时，高速公路投融资改革也如火如荼。

　　2005年9月，京承二期成为本市第一条以BOT(建设—运营—移交)方式投资建设的高速公路，首发公司与中铁建公司共同组建的京承通达高速公路有限公司，获得京承二期25年特许经营权。合作公司中，中铁建出资70%，这意味着首发以不足4亿元的资本金，撬动了约35亿元的社会投资，投资作用被放大到9倍。

　　这次合作令中铁建更加踌躇满志，其投资部部长余兴喜透露：“基础设施项目收益不高但风险较小，正适合大型国有企业投资。下一步，我们还有意继续投资京承三期，并回购京承一期。”

　　市场开放体制革新并举

　　北京基础设施投融资改革的全面启动，始于2003年，当时，基础设施建设正陷入资金奇缺的窘境。

　　据预测，若按传统投资模式，政府安排的当年年度基础设施建设总投入，将不足以支付现有运营设施的亏损补贴和贷款利息。仅地铁一项，到2010年，本市所有地铁新老线路全年运营补贴预计将高达40亿元，相当于政府向地铁年度投资额的两倍。

　　高速公路的发展同样遭受切肤之痛。首发公司副总经理武热河回忆说：“1999年底，首发组建之际，资产负债率为61%；此后四年，首发完成了200多公里高速路的建设，相当于过去十年北京高速路建设规模。但光靠贷款修路不可能持续发展，公司2003年底负债率高达74%，银行不愿提供贷款，公司资金链断裂。”

　　此前，基础设施建设者们也曾尝试引入社会资本，但收效甚微。

　　对此，投资北京董事长屠行健一语破的：“基础设施领域市场高度垄断，社会资本很难进入；水、电、气、热、交通等设施由行业主管部门间接经营，政企不分，效益低下，社会资本看不到盈利前景，也不敢进入。”

　　随着城市基础设施建设规模的飞速扩张，投融资体制改革如箭在弦，不得不发。

　　2003年12月，市发改委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》出台，明确提出全面放开北京城市基础设施市场，允许社会资本进入所有法律法规未禁入的建设和运营领域，北京基础设施投融资大幕正式开启。

　　参与拟定《意见》的屠行健回忆：“文件百易其稿，修改版本堆起来1米多高，足见改革之艰难。”

　　与此同时，对交通、水、电、气、热等行业大型国企的股份制改造全面推进，以破除旧体制下管理不善，运营效率低下的弊端：

　　市排水集团与首创集团完成大规模资产重组，组建国内最大的水务公司——京城水务公司；原北京地铁集团通过改制，组建为北京基础设施投资有限公司，成为本市基础设施建设发展的投融资平台，负责筹措2008年前，四、五、九、十号线、奥运支线总计522亿元巨额资金。

　　2003年年底，首创、国有资产经营公司、北京能源集团三家联手，向首发公司注资43亿元，高速公路建设资本金严重不足的问题大大缓解，首发公司资产负债率一下由74%下降到52%。这次注资使国有独资的首发变身为多家股东的有限责任公司，法人治理结构有效改善，公司信用等级很快被调高至AAA最高等级，并重新博得银行的青睐。

　　去年年初，市燃气集团又与香港上市的京泰实业公司联合重组为北京控股集团有限公司，首次实现国有资产跨行业、跨境内外的强强联合，并以370亿元资产规模成为北京基础设施行业的旗舰。

　　大刀阔斧的改制重组加上外部政策环境的改善，基础设施领域的大型国企有了丰富的融资渠道，并纷纷探索打破常规的合作模式吸纳社会资本。

　　投融资改革驶上快车道

　　政府职能转变在基础设施投融资改革中至关重要。

　　2003年10月，《北京市城市基础设施特许经营办法》正式颁布，基础设施市场化运作的制度框架确立；去年，本市又对特许经营办法做了进一步修改完善，并以地方法规《北京市城市基础设施特许经营条例》的形式发布，社会资本投资基础设施的权益将得到强大的法律保障。

　　借助于特许经营的市场化规则，政府部门实现了从基础设施间接经营者向监管者的职能转变，不再身兼“裁判员”、“运动员”、“教练员”数职，可以更超脱地维护社会公共利益，同时也有利于基础设施企业自主经营提高管理水平。

　　为培育基础设施的市场化环境，市发改委推出“投资北京”平台，连开五次规模盛大的奥运经济及地铁融资推介会，引起全球投资人瞩目；投资北京还在全市公开选聘优质社会中介机构，承担所有政府投资项目可研报告评估工作，提高投资决策的民主化科学化水平。

　　两年的艰苦探索迎来了丰厚的回报，北京基础设施投融资改革终于驶入一条快车道：

　　——去年5月动工的地铁奥运支线，在国内首次采用BT(建设—移交)模式建设，通过公开招标确定中国铁路工程总公司、中铁电气化局、中铁三局联合体以10.95亿元中标，联合体负责融资建设，建成后再由京投公司整体回购。这种新模式部分缓解了当前政府资金的压力，建设成本也明显降低，10.95亿元的中标价比初期概算低3.35亿元，降幅为23%。

　　——总投资52亿元的机场轨道交通线，已确定全部引入社会资金建设，部分地铁新线还可能尝试市场化运作与土地开发相结合的模式。继去年发行20亿元国内首支地铁建设债券后，北京基础设施投资公司很快又将再发行20亿元地铁债券。

　　——去年8月，市发改委组织对六环路沿线5对

加油站的特许经营权公开招标，9家公司参与竞标，最后中石化中标，缴纳的特许经营权使用费将全部用于基础设施建设。

　　——在朝阳区高安屯，本市第一座垃圾焚烧厂正在建设。该项目采取BOO(建设—拥有—经营)模式运作，由美国金州控股、北京国朝国有资产运营公司等联合投资7.5亿元，合资经营期50年，将实现朝阳区生活垃圾无害化、资源化。

　　另外，北控集团向机场北线高速项目抛出投资绣球，京沈高速经营收益权转让方案正在拟定，北苑、东坝等污水处理厂已完成融资工作，引入法国威立雅、美国金洲集团等境外及社会资本以BOT方式投资建设……

　　据市发改委统计，去年，本市基础设施投资规模预计高达550亿元，比2003年增长约23%。其中，10多项基础设施项目通过市场化运作，累计吸引境内外各类社会资金120多亿元，投资主体多元化、融资方式多样化的局面初步形成。随着北京基础设施市场开放程度的进一步提高，还将吸引更多的社会投资者参与。