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刚刚修订的法规备案审查工作程序向建立违宪审查制度迈出了重要的一步，但前路依然山重水复
□ 本刊记者 吴小亮 叶逗逗/文
12月16日上午，十届全国人大常委会第40次委员长会议完成了对《行政法规、地方性
法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》(下称《法规备案审查工作程序》)的修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》。
修订后的《法规备案审查工作程序》规定，公民认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查建议的，由法制工作委员会负责接收、登记，并进行研究；必要时，报秘书长批准后，送有关专门委员会进行审查。
全国人大有关部门表示，此举“旨在进一步建立健全法规和司法解释备案审查制度，维护国家法制统一”。
这样一个极具专业性的内部工作程序修订，本来不会引起众多关注。但是，关心中国宪政发展的人则从中看到了意义所在。他们用简约通俗的语言，称此为“违宪审查制度起步”。
三天后的12月19日，“1121包头空难”中17位罹难者家属，据此向全国人大常委会提出了全国人大完善备案审查工作程序之后的首份审查建议书——
“全国人民代表大会常务委员会：根据《中华人民共和国立法法》第90条的规定，我们建议全国人大常委会对1993年国务院第132号令《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》是否违反上位法《中华人民共和国民航法》进行审查。”
普通老百姓反映如此迅速，从侧面反映出人们对建立违宪审查制度寄予厚望。
违宪审查与法规备案审查
“这首先是个好事、喜事，为中国违宪审查制度的建立填补了法律程序上的空白。”清华大学法学院教授王振民对此充满期望。
长久以来，违宪审查一直是中国宪法学界关注的一个焦点。2003年3月“孙志刚事件”发生后，三博士上书全国人大，意图激活中国的违宪审查机制，并最后促使废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，使得普通公民意识到什么是违宪审查。此后启动违宪审查的呼声一浪高过一浪。
所谓违宪审查，是指特定的机构对某项立法或某种行为是否合宪，进行具有法律效力的审查和处理。其主要目的是审查和裁定违宪行为，尤其是立法机关和行政机关制定违宪的法律和法律性文件的行为，以制约国家权力，保障公民权利，保证宪法的有效实施。
据中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授介绍，根据中国《宪法》和《立法法》的规定，《宪法》是国家的根本法，《宪法》之下是由全国人大及其常委会制定的法律，再下是国务院制定的行政法规；行政法规的下位法是省级地方人大和较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，以及民族自治地方制定的自治条例和单行条例。
此外，还有大量的由国务院和地方政府制定的规章，以及最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释。
这种“多头立法体制”决定了法律冲突的情况会经常发生，因此现行宪法确立了违宪审查的原则，明确规定一切法律、行政法规和地方性法规，都不得同宪法相抵触，全国人大常委会有权撤销违反宪法的法律、行政法规和地方性法规。
与之相配合，中国规定了法规备案审查制度，主要是审查地方性法规和行政法规与宪法、法律是否抵触，包括地方性法规是否与行政法规相抵触。
“这与违宪审查制度有联系，但严格意义讲，也有很大不同。现代违宪审查制度的核心是要解决国家立法机关制定的法律是否违反宪法，它维护的是宪法的权威和公民权利；法规备案审查制度则主要针对行政法规和地方性法规，不包括审查人大制定的法律与宪法相抵触的问题，主要目的是维护国家的法制统一。”蔡定剑表示。
在中国现有体制下，尽管法规备案审查制度和一般意义上的违宪审查差别很大，业内普遍认为后者是前者制度得以推行的基础和准备。2004年5月，全国人大设立法规审查备案室，作为专门机构处理违宪审查和违法审查，堪称违宪审查迈出了第一步。
这次全国人大修订《法规备案审查工作程序》，是对进一步进行法规备案审查的具体化，为违法、违宪审查再次奠定了制度基础，可以说是关键的第二步。
“无论是违宪审查还是法规备案审查，能够引起最高权力机关的充分重视，已经是中国社会的进步；现在建立相应机构，完善有关程序，当然也是进步。”蔡定剑说。
“要把规定变成现实。去年找到了受理地方，今年是对怎么处理做了规定。”北京大学法学院教授姜明安如此解释此次《法规备案审查工作程序》修订的意义。
专家们也对本次修订中的一些细化给予好评。如将《立法法》规定向全国人大常委会提出审查的建议，由“常务委员会工作机构研究”修订成由“法制工作委员会研究”；明确规定了改正同宪法、法律相抵触的法规的三个步骤：一是与制定机关沟通协商；二是提出意见，要求制定机关纠正；三是通过人大常委会审议决定，撤销同宪法或者法律相抵触的法规。
“这离真正的违宪审查制度还有很大的距离，但是只要开始做起来了，一次次地推动，总有一天会启动起来。”清华大学的王振民教授说。
期待实质性作为
“尽快迈出建立违宪审查制度的实质性步伐，真正启动违宪和违法审查，当然是我们最希望看到的。”姜明安教授说。
在现实中，一方面，违宪的法律、法规、规章并不鲜见，另一方面，全国人大及其常委会迄今为止尚未撤销一例违宪的法律、法规、规章等。“孙志刚事件”后，三位法学博士上书全国人大常委会，国务院随即废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并未启动违宪审查程序。
“最可怕的是有机构不做事，有法律不执行。制度能不能发挥作用，关键要看社会条件和环境。”蔡定剑表示。
作为一项制度，违宪审查由提起、受理、审查、确认、处理等环节共同组成；缺少其中某一道程序，违宪审查制度都是不完整的。赋予公民违宪审查的提起建议权，固然有重要意义，但如果仅有提起而无受理，或无审查，或无确认，或无处理，则公民的提起权事实上形同虚设。这也是为何近年来公民提请违宪审查个案寥寥的原因所在。
在以上诸多环节中，关键又在于确认法规违宪后的处理———或撤销、或惩罚、或双管齐下。如果没有责任承担，仅仅只是通知或责令改正，这样的违宪审查机制如何能保障新的违宪不接踵而至？
2000年，国务院向全国人大常委会提出，安徽省人大常委会制定的《安徽省淠史杭灌区大型水库库区经济发展扶持资金管理条例》(下称《条例》)中的有些规定，与国务院制定的《水利工程水费核定、计收和管理办法》(下称《办法》)相抵触，请求处理。按照中国立法体制和国务院的法定权限，对地方性法规与行政法规相抵触的，国务院不能做出撤销的决定，只能提请全国人大常委会处理。全国人大相关专门委员会召开有关部门座谈后，提出“建议由国务院法制办研处”。其后国务院再次致函全国人大，建议撤销《办法》或者暂停该条例的执行。但由于当时缺乏相应的程序和时间要求，再次申请如石牛入海，杳无声息。
就此事，有专家评论，全国人大常委会有推诿责任、放弃宪法赋予自己的权力之嫌。而且，连国务院提请的“审查”尚难答复和解决，普通公民的建议能够得到什么样的待遇可想而知。
对于如何真正落实法规审查制度，专家们各抒己见。
国家行政学院应松年教授认为，把违宪审查的情况在人民代表大会上公布，应该是人大常委会的重要工作。他进而指出，这项制度尚有细化的必要，比如在具体案件上，法官认为地方性法规和法律相抵触时应当如何处理等。他还认为，对于“审查不作为”问题应该严肃对待，在制度上要设计一系列程序——包括舆论监督的参与，以促使有权审查机关真正做到恪尽职守。
姜明安教授认为，真正要落实这项制度，使它在实质上成为违宪审查的预备阶段，确立一系列的“公示”制度(如提案公示、答复公示、结果公示等等)是基础性的工作。同时，还有几个问题要解决。
“第一，公民提出建议后，法工委应该确定给出答复的时间；第二，答复有两种，一种是审查，一种是不审查。如果不审查应该说明理由；第三，审查应该有期限，半年或者一年都行；第四，审查的结果也应该告知申请人或者建议人，并且向社会公布。如果这几条没有的话，第二步就没有走完。”姜说。
也许更有效的途径在于，依靠程序设计和监督实践，对一个个违宪个案通过审查予以“撤销”、“确认无效”，使公民享有的宪法权利真正成为一种不为国家权力随意左右的实体性权利，才是众所期盼的违宪审查机制的意义所在。
“现在已经到了可以针对一两个案子有所作为的时候了。只有宣布某个法规是违宪的，撤销了它，违宪审查制度才算正式启动。”姜明安说。
在另一端，已经学会了用宪法保护自己的民众充满了期待。“本来并不抱希望会得到回应，现在有了这一程序规定，我们希望会有实质性进展。” 包头空难家属的代理人、北京众鑫律师事务所赵宵洛律师如是说。
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