路在前方——写在我国《审计法》修改之际(05-12-31)

　　进入到二十一世纪的中国正在民主化，法制化的进程当中阔步向前，清廉高效、民主务实的氛围也已初步形成。而被称之为“审计风暴”的审计工作正是这种风气的重要体现和切实保证。

　　事实上，根据我国现行的宪法第九十一条规定， 国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监 督。 审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。根据宪法，我国于1983年成立审计署。随着主体机关的成立，其法制化也逐步纳入了轨道，国务院于1983年8月批准了审计署《关于开展审计工作几个问题的请示》；1985年8月，国务院颁布了《关于审计工作的暂行规定》；1988年11月30日，国务院又颁布《中华人民共和国审计条例》；1995年1月1日实施《审计法》。并且新的《审计法》修改草案也已经提交全国人大常委会讨论。

　　目前，我国基本形成了以《宪法》为根本依据，《审计法》为核心，《审计法实施条例》等为主干，《国家审计基本准则》等审计规范为主要内容的审计法律规范体系，为推动审计工作规范化和科学化发挥了重要作用。由此可见，我国审计工作的法律法规建设是伴随着审计工作的发展而逐步完善的，并且在较短的时间里经历了由指导意见到暂行规定，再到行政法规，最后发展为法律的渐进式发展模式，且经历的时间较短。这些法律法规的出台在很大程度上保证了审计工作的正常进行与健康发展。

　　一、《审计法》中的若干根本问题评析

　　我们必须承认《审计法》自实施以来所取得的成绩与实效。根据本法，全国审计工作者依法进行审计，每年都查处了一批大案要案，为国家和人民挽回巨额损失，保障了经济、社会向健康方向发展。随着越来越多的违法违规行为被曝光，审计的正面形象早已深入人心。人民支持审计工作，也呼吁审计工作像纵深发展，以求在我国经济建设，民主法治进程中发挥更大的作用。

　　但正如很多学者所言，95年颁布的《审计法》到现在为止已经运行10年，《审计法实施条例》也已经实施7年，随着市场经济的建立，审计的环境和条件都发生了较大的变化，《审计法》及其实施条例的修改已势在必行。

　　目前，《审计法》草案已经提交全国人大常委会。结果如何我们现在还不得而知。但笔者认为，从审计工作的实际角度出发，在对于新旧《审计法》进行评析的时候一定要弄清下列几个问题：

　　第一，审计机关的性质定位问题。

　　根本而言，这个问题是游离于《审计法》之外的，但同时，其作为《审计法》设定的基础，我们又不得不加以面对。应该说，在《审计法》设定之初，对应当时计划经济法治的背景，其性质定位并不存在必然的问题。

　　但中国社会与政府在这二十年改革当中都发生了显著的变化，“随着政治、经济体制改革的进一步深入，各级政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面转变，审计监督对象随之相应改变。国家审计职能、国家审计职责也要重新定位，国家审计职责应通过国家立法加以明确并通过政府授权方式予以补充。”

　　目前审计工作所面临的一个根本性矛盾就是其自身独立性难以保证的问题。作为政府的一个部门来监督政府，其难度可想而知。尽管有些学者主张可以通过明晰审计机关与同级，乃至上级政府之间的关系，完善其独立性。但笔者认为，在不改变宪法的情况下，这个问题是难以从根本上得到解决的。

　　我国宪法明文规定国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。 审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。此规定虽然强调了审计机关独立性，但亦明确了其本身还是作为国务院这个全国最高的行政机关的一部分，接受国务院总理的领导。而且，即使目前在人、财、物上都在努力实现独立的情况下，审计机关的工作仍无法从根本上彻底摆脱外界的干扰。归根结底，如果不从宪法上加以突破的话，这种“行政隶属性的设定模式本身所具有的权威性、独立性的缺失” 是无法根本扭转的。

　　第二，现行《审计法》对于审计机关及被审计单位的权利义务规定的问题。

　　权利与义务问题一向是任何法律的核心和基础。审计法制的建设与完善，其核心就是如何明确规范审计机关的职责和权限问题。但目前审计法当中对于这个部分的规定不够明确具体，显示操作性不强，存在着几个不得不面对的问题。

　　首先，被审计单位的权利义务问题没有得到重视。这个问题其实涉及的还是一个立法理念问题。如果我们贯彻以人为本的思想，这个问题就不难理解了。平等，同自由、效率一起共同构成了法律最重要的价值。只有贯彻平等理念的法才是善良的法。也只有贯彻平等理念，保障平等权益的法，才能为人们发自内心和头脑中尊重和遵守。从审计工作实际出发，审计机关和被审计单位之间的权利义务事实上是不平等的。而这种权利设定上的不平等所导致的后果很可能使被审计单位的合法权利得不到有效的保护，甚至导致审计结果的失真。

　　其次，就是审计机关的权利义务设定问题。

　　现行《审计法》关于审计机关的权限多为形式上的，缺乏强有力的、实质性的权限。很多学者建议强化审计机关检查权及调查取证权，增加审计建议权、表示意见权和审计结果公告权等权利。这种努力是好的。但其前提还是没有能摆脱以审计机关为本位的思想。笔者认为，审计机关的真正独立所导致的必然结果就是其自身行政色彩的淡化，而成为一种相对意义上的中介组织。因此，不应对其设立过多的行政色彩的权力，如特别调查权，以及处罚权等。应当明确审计行使的是监督权而不是管理权，为使审计监督权得以有效实施，本法应细化被审计单位应予配合而不予配合的法律责任追究制度。对于被审计单位的不合法、不合规的行为，审计部门只需要查出并披露出来，抓住披露公布权，其后自会有相应执法部门去处理、处罚，审计部门勿需再参与。这样亦有利于权利的明确和划分及行使效率的提高，可避免部门间权利的重叠和冲突。

　　再次，关于有关权利义务的实现问题。

　　就现行《审计法》文本而言，其中对于审计机关和被审计单位的权利义务关系都已经有所体现。但问题在于这样的规定大多是概括性的，缺乏可操作性；同时对于违反法定义务的行为，审计机关和被审计单位都没有较为具体可行的补救途径和手段。这一问题在审计实际工作当中显得尤为突出。

　　第三，《审计法》对于审计对象，审计程序，以及相关法律责任的规定问题。

　　首先就是审计对象问题。

　　就这个问题，现在存在不同的观点。目前有呼声认为在新的形势条件下，《审计法》第29 、30 条关于内部审计和社会审计的条款已没有必要保留。修改后《审计法》称为《国家审计法》或者《审计法》应当被修改为《国家审计法》。而有的学者认为审计工作发展20年来，审计领域一直在逐步扩大，《审计法》的颁布应进一步推动审计领域的拓展，促进财政收支审计由“上审下”转向与“同级审”相结合，金融审计逐步转向对国有商业银行、国家政策性银行等资产、负债和损益的审计监督。近几年来，随着审计工作的深入和发展，审计领域在许多方面突破了《审计法》审计职责的规定。

　　笔者认为这种矛盾产生的原因就在于审计机关的地位问题。正如前文所述，如果不加以明晰的话，这样的争论仍将持续甚至扩大。

　　其次就是审计程序问题。

　　程序是法律的灵魂。程序的保障对维护法律的尊严，保障法律的运行，提高法律的效率，均起着不可替代的作用。

　　审计工作针对不同的审计对象和审计项目，统一的规范的审计程序浪费了许多的审计资源，不利于提高审计效率。本着实事求是的原则，借鉴司法诉讼程序中简易程序的做法，审计工作在一定条件下可以使用简易程序。有学者建议在《审计法》审计程序中增加审计简易程序的条款，在符合规定条件和审批程序的前提下，对某些特定的审计业务可以适用审计简易程序。笔者对此完全赞同。

　　从审计工作实践出发，笔者认为应当细化审计程序，对审计环节当中关键节点的详细操作过程应明确步骤。并且因为目前审计技术与方法主要局限于传统审计，即手工审计技术与方法，与现代计算机审计、信息化审计、网络化审计的发展趋势不相符合，应充分运用现代计算机审计方法，在审计程序中强调审计质量控制及审计人员日记等事项，强调对被审计单位计算机系统、数据库安全内部控制等方面的审查，在风险评估基础上进行审计，应当随着时代的进步，补充适当的审计电算化部分，以指导审计工作实际。结合现在分散审计的实际，在审计组集体负责的基础上明确合议制度，以提高审计质量。

　　另外，根据审计工作专业性强的情况，明确建立审计复议制度，作为法律救济的前置程序。

　　最后就是法律责任问题。

　　现行《审计法》第六章规定的法律责任共有九条，其中七条规定的是被审计单位的责任，一条规定的是涉嫌报复陷害审计人员的责任，仅仅有一条规定的是审计人员的责任。 正如有的学者提出的那样：“我国《审计法》的法律责任一章明显不足的是关于审计机关和审计人员的法律责任，只有第49 条规定了‘审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分’，这条规定要界定审计人员的法律责任显然过于简单，不具有操作性。审计人员的审计工作，是一门专业性很强的工作，在工作中需要运用专业判断，审计人员在审计工作中可能出现专业判断失误，但目前的法律环境难以就过失、玩忽职守等问题进行界定。这一方面不利于司法部门对审计机关、审计人员违规行为进行裁定;另一方面也增加了审计机关、审计人员的法律风险。因此，笔者建议将第49 条关于审计人员的法律责任条款区分为专业性的法律责任和非专业性法律责任。专业性法律责任规定审计人员未遵循审计程序、审计标准所应承担的法律责任，非专业性责任规定审计人员滥用职权徇私舞弊应负的法律责任。”

　　二、法治化视野下的《审计法》构想

　　在研究了目前我国《审计法》的现状以及存在的深层次问题之后，我们不禁要问，究竟路在何方？是在既有基础上的修补还是根本性的变革，是否存在某种中间道路或者妥协？

　　笔者认为，目前正在进行的对于现行《审计法》的修改属于一种实然意义上的修正，其目的不是从根本上对于现行法加以改变，这里由于目前《审计法》修改正在进行中，暂且不加分析。笔者主要想通过一种应然的角度，在法治化视野下对于《审计法》加以分析。

　　法治的含义极为广泛和深邃，所隐含的核心是良法之治、依法办事、法律平等、民主、权力制衡等理念。法治国家就是指主要依靠良好之法、正义之法来治理国家和管理社会，从而使权力和权利得以合理配置的国家类型。“法治一个很重要的特征就是对行政权的行使要分权和制衡。法治国家均实行对行政权力的控制，即行政法治，只是控制方式不同而已。” 另外，法治的要义之一就是民主，“由民意机关或独立机关审核政府财务，是现代宪政思潮的普遍趋势，民主，是现代审计的实质，审计，是民主政治的表现；民主，是现代审计的目的，审计，是现代民主的手段。没有现代审计这一手段，就很难达到现代民主这个目的；而没有现代民主这个目的，现代审计也就失去其意义” 。

　　在设定了法治化这个视角之后，我们需要从前文当中所涉及的具体问题出发，寻找对策。

　　第一，关于审计机关的性质和地位的问题。

　　正如前文所述的那样，现在我国的审计法律系统是建立在以《宪法》基础之上的。但《宪法》当中对于审计机关的设定属于一种行政隶属模式，而这就先天决定了建立在此基础上的审计机关不可能具有真正意义上的独立性。

　　如果有可能，笔者认为应当对于《宪法》中对于审计机关的规定加以修改，建立宪法基础上的独立性质的审计机关，使其剥离行政机关的色彩，从而更好的完成国家审计的职能。在此之前，笔者认为可以通过两种办法对于现实加以修正，一种就是仍然坚持目前审计机关行政化的色彩，但应进一步界定上级审计机关、本级人民政府对审计机关纵、横领导关系与业务指导关系。对于中央审计机关与地方审计机关管辖范围标准问题，则可采用属地原则加授权原则作为界定审计管辖权的标准。另一种就是建立一种由国家出资的准中介机构。

　　第二，关于《审计法》当中各方权利义务规定的问题。

　　笔者认为，应当修改目前法律规定当中对于被审单位权利规定缺失的现状，使得被审单位在权利与义务方面达到平衡。扭转被审计单位和审计机关之间权利义务不对等的情况。而且，对于审计机关的权利设定不仅需要细化，而且需要根据审计工作的实际明晰其是否应当具有特别侦查权，以及相关的处罚权的问题。而这又都与前面所论证的审计机关的性质以及地位相关。不能将其独立出来而单独加以探讨。而应该在上面问题解决的基础上加以分析，以期达到理论上的同一性。

　　第三，关于《审计法》当中审计对象、审计程序以及相关法律责任的问题。

　　笔者较为赞成对于审计对象加以限制分析的观点，认为审计主要是国家审计，即针对国家机关进行的审计行为，而将除此之外的部分交由社会中介组织来加以审计。在审计程序上建立以正常程序为主，简易程序为辅的模式，并且与时俱进地将审计电算化等部分融入其中，用程序来保证公正，提高效率，事先在审计工作当中的合议制度等民主审议制度。扭转现在对于审计机关本身法律制裁的不足，针对可能出现的违法违纪行为规定层次丰富，细致具体的制裁措施，以达到依法审计。

　　三、结论

　　从应然的角度对于《审计法》加以分析的目的在于可以使我们对现行乃至修改了的《审计法》有一个较为超然的视角加以批评吸收。从而在执行过程中充分地发挥立法愿意，用自己的审计行为来弥补立法缺失，发扬立法优点。从而为我国审计工作的健康有序进行作出贡献。当然，用短小的篇幅对于这样宏大系统的法律体系加以评析当然是不足的，但笔者仍希望提出一点个人的主张，以期为我国审计事业略进绵薄之力。（作者：

审计署驻沈阳特派办郭红岩）

　　

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