2005年社会发展回顾与2006年社会发展重点

　　丁元竹

　　中国的社会发展在2005年取得了长足的进步，其标志就是它从社会问题的认定走向寻找社会问题的解决方案。

　　2005年我们从问题走向问题的背后：人民群众快速增长的公共需求与基本公共服务供 给不足造成人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题

　　2005年，我们从中国社会面临的各种社会问题，诸如就业困难、收入差距拉大、教育问题、卫生问题等等认识进到这些问题的背后，找到了这些问题存在原因，这就是我们发现：我国现阶段社会发展的根本问题之一是人民群众公共需求的快速增长和公共服务供给不足之间的矛盾。今后一个时期，我国社会发展的突出问题是，就业长期处于高压状态，社会保障不完善，收入分配差距不断拉大，社会公共服务事业基础设施薄弱，教育普及和劳动力受教育程度偏低，公共卫生体系不健全，精神文化生活不够丰富，城乡发展和地区发展不平衡，特别是农村社会公共服务事业落后，“两基”目标尚未实现，基层医疗卫生基础薄弱，文化体育设施十分匮乏。这些问题的存在，不利于不同群体享有教育、卫生、文化等公共服务的基本需要，不利于平衡不同群体的利益关系，影响社会公平公正的实现。在我国处于经济社会转型加快的关键时期，这些问题如果长期得不到解决，矛盾不断积累，就容易引起部分社会成员心理失衡甚至社会冲突，进而影响社会和谐。

　　（一）就业岗位供给不足和就业结构性矛盾突出造成就业长期处于高压状态

　　“十一五”时期，在构建和谐社会进程中反映在就业方面的突出矛盾是劳动者充分就业需求与就业岗位供给不足、劳动素质与经济结构调整不相适应之间的矛盾，表现为劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存、城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现、新成长劳动力就业和失业人员再就业问题相互交织。调查表明：我国城镇居民每年新增需要就业人员大概为1000万人左右，每年农村需要转移剩余劳动力人口为1200万左右，国有企业改革下岗再就业的人口为500万人左右。综合起来，我国每年需要安排就业的人口数量在2500万人左右。而国家每年最大安排就业数量为1000万人。“十一五”时期就业压力将继续增大。如何通过各种途径扩大就业岗位供给，通过培训提高劳动力适应经济社会发展的新要求是“十一五”时期缓解就业压力的重要途径。

　　（二）收入差距不断扩大造成社会公平缺失

　　社会公平是公共产品。社会公平可以带来社会和谐。缩小收入差距是实现社会公平的基本手段。但是，在市场经济条件下，社会差距的存在是必然的和不可避免的。同时，在一定社会差距下的各个社会阶层和群体直接和平相处也是可能的。但社会差距过大则是影响和谐社会建设乃至激发社会动荡的严重问题。劳动和社会保障部所属部门的研究认定，目前我国贫富悬殊已经达到了“黄色”警戒水平。如果五年内不能采取有效措施的话，贫富悬殊将恶化到“红色”危险水平。国家统计局2005年6月份公布统计数字显示，目前我国10％的富裕人口占有全部社会财富的45％，其中1％的人占有全部社会财富的35％，而最贫穷的10％的人口却只占有的全部社会财富的1．4％。解决社会公平缺失，要求政府尽快从追求经济增长转向提供公共服务，通过提供公共服务缩小收入差距，促进社会公平。

　　（三）资源投入不足和分配不均，造成公共卫生体系不健全，基层医疗卫生基础薄弱，人民群众就医难，看病难

　　今后一个时期，我国将面临疾病流行模式快速转变的挑战，慢性非传染性疾病增多，已经取代传染性疾病成为致死的主要因素。恶性肿瘤、脑血管病、心脏病、呼吸系统疾病、损伤与中毒等五类主要疾病的死亡人数已占我国城乡居民因病死亡人数的80％以上。ＨＩＶ感染和ＡＩＤＳ发病呈明显上升趋势；

病毒性肝炎、肺结核等传染病尚未得到明显控制；在一些地区，血吸虫病、碘缺乏病、地方性氟中毒等寄生虫病和地方病仍严重危害着人民健康；新传染病如ＳＡＲＳ、致病性禽流感等还存在很大威胁；妇幼卫生工作任务繁重。面对上述问题，我国现行公共卫生体系尚存在一定差距，集中表现在突发公共卫生事件应急机制不够健全，疫情信息监测报告网络不十分完善，应急救治能力仍不足，执法监督队伍薄弱和执法能力不强，难以应对复杂的疾病流行局面和多重的疾病负担压力。

　　“十五”后期，中央与地方大规模进行了基础设施建设，但人才队伍建设等问题将成为我国公共卫生体系建设能否充分发挥作用与可持续发展的重要制约因素。随着农村工业化、城镇化发展和农民饮食结构及生活方式的改变，农村疾病模式由过去以传染性疾病为主转变为传染性疾病、慢性非传染性疾病以及意外伤害并存。农村婴儿死亡率和孕产妇死亡率等虽有下降，但仍高于城市1－3倍以上，其他许多卫生指标也明显低于城市，传染病、寄生虫病、地方病、慢性病防治和妇幼卫生等公共卫生任务非常繁重。随着农村社会经济发展、农民生活水平提高和健康意识的增强，农村居民的卫生需求逐步增加。但由于农村卫生服务能力和服务水平相对较低，医疗保障制度不健全，医药费用负担超越了一般农村居民的经济承受能力，影响了农村居民对卫生服务的利用，一些农村居民陷入了“因病致贫，因病返贫”的恶性循环。

　　“十五”后期，开展了建立新型农村合作医疗制度试点工作，但由于试点刚刚起步，覆盖率不高，保障水平有限，因此还没有从根本上解决农民的基本医疗保障问题。随着我国经济发展、居民收入增加以及生活质量提高，城镇居民卫生服务需求迅速增长，对医疗服务的要求也越来越高。但据2003年第三次国家卫生服务总调查资料显示，与1998年相比，居民应就诊而未就诊率明显增加，应住院而未住院率居高不下。究其原因，一是医疗资源总体不足和分布不均衡并存，资源过度集中在城市大医院，农村和社区卫生发展缓慢、人才短缺，服务能力有限；二是政府投入不足，社会医疗保障体系不健全，覆盖面有限，居民个人负担的费用过重，弱势群体缺乏保障；三是公立医疗机构过分注重外延发展，忽视内涵建设和管理，忽略社会责任，过多追求自身经济利益最大化，导致医药费用增长过快。

　　“十一五”时期，最大限度解决广大人民群众看病难问题是实现社会和谐的关键。世界卫生组织数据显示，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒数第四。医疗卫生资源分配不公，一方面表现为城乡之间差距大，占总人口30％的城市人口享有80％的卫生资源配置，占总人口70％的农村人口享有20％的卫生资源配置，87％的农民是完全靠自费医疗的。据卫生部基层卫生组织的有关资料显示，农村36％的患病农民应就诊而未去就诊，65％的患病农民应住院而未去住院。在农民陷于贫困的几种原因中，疾病是很重要的一条。另一个方面，医疗资源的分配在不同社会阶层之间也存在巨大差距。中国劳动和社会保障部提供的数据显示，中国享有医疗卫生保障的人只占15％，但对各类职工拨款标准不一，差异巨大，其余85％的人没有医疗卫生保障，主要就是处于社会贫困阶层的人。

　　（四）教育资源投入不足和分配不均，给教育普及和劳动力受教育带来困难，造成人民群众上学难

　　迄今，我们仍是穷国办大教育。

　　我国经济社会发展不平衡，城乡之间和区域之间教育发展水平差距巨大，农村教育发展依然处于困境，西部地区“两基”攻坚任务艰巨。义务教育学校之间办学条件差异过大，薄弱学校改造仍然面临巨大困难，引发的择校问题社会高度关注。高中阶段教育发展相对滞后，是惟一无法完成的“十五”计划的事业发展目标。进城务工农民人数继续增加，其子女受教育问题依然严峻。教育投入与教育发展的矛盾将会长期存在。财政性教育经费支出占ＧＤＰ的比例逐年下降，2003年为3．28％，2004年为3．27％，达到占ＧＤＰ4％的法定目标尚须时间；完全落实各级政府对义务教育特别是对农村义务教育的投入责任存在诸多困难，建立起真正意义的公共财政制度需要一个过程。处理好目前的义务教育“欠债”既困难又复杂。家庭贫困学生的资助工作十分艰巨，较好的解决这一问题还需要长期不懈的努力。

　　（五）文化设施不健全，造成人民群众的精神文化生活匮乏

　　目前，我国基本上还没有形成县县有图书馆、文化馆或综合性文化艺术中心，乡乡有文化站，城市社区有相应规模的文化服务设施，大部分行政村有文化室，公益文化服务体系覆盖到全国所有城市社区和农村乡镇的局面。我国的图书馆、文化馆等在服务内容、方式和手段上也不能充分运用现代科技成果，其管理水平和综合服务能力较弱，社会文化图书馆事业的服务范围有限，在群众文化生活中的主导作用不十分突出，经常参加群众文化活动的人数也不多。“十一五”时期，加大政府对文化设施投入，建立以政府为主导、社会广泛参与的文化服务体系对于激发社会活力，促进社会成员的诚信友爱的极为关键。

　　（六）财政投入不足，造成社会安全和公共安全保障缺乏

　　1995年至2005年我国民政事业经费年均支出只占国家年均财政支出的 1．59％，比例偏低，年际波动较大，社会福利、特困户救济等基本没有中央财政投入，部分优抚、社会救济对象生活相对困难。1995年至2005年民政事业经费年均支出只占国家年均基础设施建设经费投入的0．17％，造成福利院、敬老院、社会精神病院、光荣院、优抚医院等民政基础设施建设数量不足，条件简陋，不能适应人民群众多层次、多样化的需求。

　　20世纪90年代以来，伴随着我国经济高速增长，社会财富进一步向高风险区扩展，我国灾害造成的损失也在逐步增加。20世纪90年代的灾害损失比80年代高出40％，占ＧＤＰ的比例达到3％－6％。研究表明，由于我国脆弱的生态环境不断恶化，自然致灾因子更加活跃，自然灾害的出现频率、影响范围和造成的损失将进一步加大。同时，伴随我国城市化的发展，灾害系统将变得更加复杂，灾害种类更加多样、灾害损失更加严重，防灾抗灾和救灾的难度更大。但是，现行的救灾工作要求与救助标准与灾民救助需求差距将越来越大。另外，由于全国灾情监测、分析和评估系统没有完全建立，全国灾情信息系统技术落后，还不能覆盖全国各县（市、区），缺乏对全国总体灾情进行准确把握。重大灾害发生后，灾情信息的核查、统计、汇总和上报任务繁重，但基层救灾人员缺乏、通讯和交通手段落后等因素经常导致灾情不能及时上报，严重影响到救灾决策的及时、准确、有效。

　　实际上，除了就业、收入和社会保障问题，教育、医疗卫生和住房也是当前人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题，反映出在我国全面迈进小康社会的情况下，公共服务和公共产品发展滞后的矛盾，一方面表现为总量供应不足，公共投入短缺，另一方面表现为分配不平衡，成为威胁和谐社会建设的隐患。

　　2006年社会发展展望：我们将更加积极地提供社会公共服务，解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题

　　（一）大力发展社会公共服务事业

　　目前，全国尚有431个县没有实现“普及九年义务教育”目标；农村合作医疗制度对农村人口的覆盖面仅10％左右；公共文化事业与社会需求不适应，全国2860个县（县级市、区）中还有376个县无图书馆和文化馆，尚有8300多万农民不能收听收看广播电视。这些问题又突出表现在区域及城乡之间差距大。

　　这些问题的存在，不利于我国丰富人力资源优势的发挥，不利于保障人民身体健康和生命安全，不利于精神文明建设和文化生产力的提高。从当前看，直接制约了经济增长方式的转变；从长远看，经济也难以实现持续较快发展，影响到全面建设小康社会目为指导的社会发展新观念，把社会发展有机融入国家发展和改革全局，提升社会发展的战略地位，在认识上从单纯强调社会发展的消费性质和对经济的依赖，转变到更加重视经济与社会的相互促进作用上来，使社会公共服务事业发展更好地为经济发展提供精神动力、智力支持和保障条件。

　　一是加强社会公共服务服务体系建设。要建设现代国民教育体系，优化教育结构和教育资源配置，特别是发展义务教育、农村教育和职业教育；要加快公共卫生体系建设，尽快建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制和医疗救治体系，注重改善农村医疗卫生条件；要加强社会主义先进文化体系建设，积极发展文化事业，着力改变农村文化设施短缺、文化生活贫乏的落后面貌；要建设人口与计划生育服务体系，稳定低生育水平，优化生殖健康服务，提高出生人口素质；要加强城乡福利救济设施建设。

　　二是加快社会政策体系的完善。立足全面建设小康社会的目标，要努力建设完善的现代国民教育体系和终身教育体系，全面普及九年义务教育，基本普及高中阶段教育，积极发展各类高等教育，大力发展职业教育和继续教育。把农村教育摆在教育发展的重中之重；要坚持党对文化工作的领导，深刻认识文化建设的战略意义，加强先进文化建设，繁荣社会主义文化，坚持一手抓公益性文化事业，一手抓经营性文化产业；要加强公共卫生工作，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，提供基本医疗卫生服务，倡导良好卫生习惯和文明生活方式，着力发展农村医疗卫生事业。

　　三是统筹城乡和区域社会公共服务事业发展。要按照人人享有基本公共服务的目标要求，着力扩大公共产品和公共服务的供给，合理调整和引导资源配置，努力缩小区域、城乡之间的差距。要采取措施、增加投入，改善农村基础教育、公共卫生和基层文化等基本公共服务设施条件；要加大对西部和少数民族地区及中部贫困地区的支持，重视人力资源开发及各项社会公共服务事业对东北等老工业基地振兴的促进作用，发挥好东部地区在全国的领先带头作用。要努力解决好城乡社会弱势群体基本生活等社会发展薄弱环节的问题，使各阶层群众都能分享经济发展的成果。

　　（二）加大社会管理体制创新的力度

　　与经济领域改革相比，社会管理体制改革滞后，政府职责和市场作用界定不明确，存在着政府管理“越位”、“缺位”和“错位”问题，政事不分、事企不分，不同程度地偏离公益目标，导致基本公共产品和服务提供不足，公共服务水平低；市场准入门槛高，社会投入难度大，基本依赖政府投资和国有垄断经营，资源优势远未充分发挥；社会公共服务事业单位运行机制僵化，效率较低，缺乏发展活力；社会主义市场经济体制下的社会管理组织结构不完善，与经济发展和体制变化不相适应。

　　加强社会管理体制改革，既要坚持社会效益至上，又要公平与效率兼顾；既要坚持明确的公益性目标，又要充分发挥市场配置资源的作用；既要规范社会公共服务事业单位的微观治理结构，又要建立完善的宏观监督机制；既要努力增加政府投入，又要促进投资主体多元化；既要强化政府管理社会的作用，又要推进基层各类社会组织的发展。

　　一是实行社会公共服务事业分类管理，建立政府投入公益事业的稳定增长机制。政府依照法律法规为实现社会全体成员基本社会权利、满足其基本社会需求，向全体居民提供基本公共产品和服务的社会公共服务事业为，所需投入必须由政府财政保障；业务活动具有一定的公益属性，但为满足居民多样化需求，完全可以通过市场配置资源的服务，为经营性社会产业，所需投入主要来自服务经营活动；还有一些社会公共服务事业，可部分实现由市场配置资源，可以通过运营补偿运行成本，但收入空间较小，需要政府采取多种措施给以支持的社会公共服务事业，为混合性社会公共服务事业。对于不同类别的社会公共服务事业，政府实行不同的管理方式。要建立政府投入社会公共服务事业的稳定增长机制。

　　社会发展领域的基本矛盾是供给不足，底子薄、欠账多、投入少是主要原因。各级政府要把社会发展列入重要工作日程，这是正确政绩观的具体体现。要把建立政府投入社会公共服务事业的持续稳定增长机制，作为建立促进经济社会可持续发展的机制的重要内容，保持社会公共服务事业费支出占财政支出的比重稳步增长，保持社会公共服务事业的固定资产投资占政府固定资产投资的比重稳步增长，保持对农村和贫困地区社会公共服务事业的投入占全部社会公共服务事业投入的比重稳步增长。要盘活现有社会公共服务事业资源存量，多渠道增加社会公共服务事业投入。

　　二是促进社会公共服务事业“管办分离”，激发社会公共服务事业单位发展活力。要进一步转变、规范和完善政府对社会公共服务事业的行政管理职能，从公益服务的惟一提供者转变为保证者，从直接拥有和管理转变为制定规划规则和监督评估；深入研究非经营性国有资产管理科学有效的管理方式和办法，改变“所有者”和“举办者”于一身的状况，提高国有资产使用效益；建立政府和高水平社会中介组织共同进行质量监督、评估和认证体系；开放经营性领域服务供给市场，限制国有资本的垄断经营行为，保护投资者的合法权益；探索创新社会公共服务事业单位组织方式和管理方式，建立行业和内部约束机制，完善人事、收入和

社会保险制度。

　　三是加强对社会公共服务事业发展的宏观管理，构建社会主义和谐社会。要进一步推进教育、卫生、文化等社会领域管理体制改革，搞好相关领域和地区的试点工作，认真总结经验教训，研究提出社会公共服务事业各行业管理体制改革总体思路和改革纲要，统一相关配套政策，协调改革进程；要建立体现科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系，强化社会公共服务事业发展在社会主义现代化建设中的作用；要发挥基层党组织的作用，健全城乡基层自治组织和民主管理制度，加强社区建设，推进社团、行业组织和社会中介组织发挥好提供服务、反映诉求、规范行为的作用；要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力；要维护好社会各阶层的利益，特别是要高度重视和关心比较困难的行业和群众，保护好弱势群体的权益。

　　（作者为

国家发改委宏观经济研究院研究员）