寻求社会再分配的公正之道

　　话题主持人：王君琦

　　特邀嘉宾：

　　高尚全(中国经济体制改革研究会会长、中国[海南]改革发展研究院院长)：当前，困难群体的社会保障问题不仅成为公平公正的核心问题，也成为全社会普遍关注的焦点问题。

　　迟福林(中国[海南]改革发展研究院执行院长)：要把满足广大困难群体的基本公共需求作为政府公共服务的重点。

　　胡鞍钢(清华大学中国国情研究中心主任)：实现全国人口公共服务均等化是“雪中送炭”的公共政策。

　　常修泽(国家发改委宏观经济研究院教授)：现在一些人还使用计划经济“官本性”的思想来实施收入分配，这是与以人为本的思想不吻合的。

　　魏加宁(国务院发展研究中心宏观经济部副部长)：现在我们需要反思，但反思不等于走回头路，解决这些问题的惟一出路就是要往前走。

　　社会再分配要着力解决困难群体的社会保障问题

　　主持人：前不久召开的中央经济工作会议指出，明年经济工作的主要任务之一就是要“着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，推动和谐社会建设”。近日，中改院以“政府转型与社会再分配”为主题、为探讨解决我国收入差距、协调利益关系问题的切入点，角度似乎很好。

　　高尚全：在新时期，我国经济社会发展所需要解决的问题将会比改革开放以来任何时候都要多。在未来的“十一五”期间，我国要全面建设小康社会，在很大程度上取决于我们能否建立有效的体制和机制，满足多数人的利益，让多数人能够不断地分享改革和发展的成果。“政府转型与社会再分配”，是我国目前改革和发展过程中面临的重大、现实而又亟待解决的课题。对这一主题的深入研讨，对我国“十一五”期间全面贯彻落实科学发展观，建设和谐社会具有相当重要的意义。

　　当前，困难群体的社会保障问题不仅成为公平公正的核心问题，也成为全社会普遍关注的焦点问题。4000万到5000万失地农民的生产生活问题，包括困难下岗失业人员等在内的约2200万城市低保对象的问题，1亿多进城农民工的基本权利维护和社会保障问题等等都迫切需要寻求解决之道。如果不能采取有效措施解决这些困难群体的社会保障问题，使他们业有所就、老有所养、病有所医、贫有所济，必然会影响到社会稳定和经济的长期可持续发展。

　　迟福林：多年来，我们一再强调，经济不发达同人民日益增长的物质文化需求是主要矛盾。实际上，伴随我国社会开始由生存型向发展型的转变，社会面临着两大突出矛盾：一方面，仍然面临着经济不发达的突出矛盾；另一方面，面临着公共需求全面快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾。后一个突出矛盾主要表现在就业、公共医疗、义务教育、社会保障、公共安全和环境保护六个方面。

　　面对社会两大突出矛盾，我觉得以下三点判断很重要：第一，我国仍然是一个发展中的大国。经济发展的水平还比较低，并且发展严重不平衡，发展对中国来说仍然是首要的任务。第二，广大社会成员的基本公共需求呈现全面快速增长的客观趋势。当前，基本公共服务的不到位，已是一个越来越突出的问题。第三，我国社会矛盾的变化对政府转型提出了更为紧迫、更为现实的要求。正因此，我国政府提出以人为本的科学发展观，把政府社会管理和公共服务职能放在更加优先的位置，以基础性的公共服务为重点，致力于满足全社会日益增长的基本公共需求。　　　解决社会再分配问题，要从人的发展最基本的问题出发，寻求改革的突破口

　　主持人：社会成员收入差距的拉大，近年来引起了各方的关注，如何解决再分配问题？

　　高尚全：下一步我们解决社会再分配问题，要从人的发展最基本的问题出发，寻求改革的突破口。中国还是一个发展中国家，我们应当把注意力放在解决困难群体的基本生存问题上。尽管我国在建立健全社会保障体系方面做了不少工作，但是与困难群体的实际需要还有相当大的差距。

　　一是缺乏对贫困农民家庭的制度化、规范化、长期化救助办法，传统的定期定量救济工作力度有限，很多农村贫困人口的温饱问题没有从根本上得到解决，营养状况堪忧。二是城市困难群体和大多数农村居民的基本医疗缺乏保障，城镇职工基本

医疗保险制度只覆盖了城镇从业人员的1/3左右。新型农村合作医疗尚未全面推开，且受筹资水平的限制，报销比例较低。医疗保障制度的缺失使得他们无法负担疾病治疗费用，形成因贫致病和因病致贫的恶性循环。三是进城农民工的合法权利无法得到有效保障，且难以纳入城镇社会保险体系。四是失地农民的就业和社会保障问题没有系统的解决办法。

　　落实科学发展观，关注民生，就是要为困难群体提供基本而有保障的公共产品。这已成为当前和今后一个时期各级政府公共服务的重点，社会再分配的重点

　　主持人：下一步，我们应采取什么样的对策？

　　高尚全：对困难群体的支持，是政府的一项基本责任，随着我国经济实力和国家财力的逐步增强，要把解决困难群体的社会保障问题放在经济社会发展更加突出的位置。

　　首先应以新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度为重点推进农村社会保障事业发展。要加快推进新型农村合作医疗制度建设,进一步做好对贫困农民的基本生活保障工作。同时，还要创造条件，逐步建立农村

养老保险制度。从目前我国的实际情况出发，农村养老保障仍应以家庭为主，并同社区保障、国家救济、计划生育奖励扶助等制度相结合，对生活确有困难的，可通过建立农村低保制度解决。另外，还要解决失地农民和进城农民工社会保障问题，推进城乡社会保障统筹发展。

　　迟福林：我很同意高会长的观点。我觉得要把满足广大困难群体的基本公共需求作为政府公共服务的重点。困难群体的增多和利益受损，已成为我国经济社会转型时期的客观现实，也成为公平与公正的焦点问题。因此，要优先为困难群体提供最基本的公共产品。第一，提供最低生活保障；第二，提供初级保健和义务教育等基本的公共产品；第三，提供就业和再就业的机会；第四，建立利益保护与利益诉求的正常渠道。落实科学发展观，关注民生，就是要为困难群体提供基本而有保障的公共产品。这已成为当前和今后一个时期各级政府公共服务的重点，社会再分配的重点。

　　从我国的情况看，要有效地解决再分配问题，关键在于政府转型的实质性突破

　　主持人：中央经济工作会议提出，要加快推进体制改革，完善落实科学发展观的体制保障。面对基本公共产品供给对再分配的重要影响，如何强化政府的公共服务职能？

　　迟福林：国际经验说明，收入差距与公共产品的供给都同政府的职能密切相关。从我国的情况看，要有效地解决再分配，关键在于政府转型的实质性突破。其中之一是政府转型要适应我国社会矛盾变化的客观需求。今后几年，要有效地解决我国社会的两大突出矛盾，改革攻坚应当实现两个基本目标：一是进一步完善社会主义市场经济体制；二是加快建立社会主义公共服务体制。为实现这两大目标，政府要扮演好两种角色：一是继续推进市场化改革，正确发挥政府在市场经济发展中的规范、协调、服务和监督的作用，以实现经济增长方式从政府主导型向市场主导型的转变；二是强化公共服务中的主体地位，充分发挥政府在公共产品供给中的主导作用，加快建设公共服务型政府。

　　现实情况表明，经济发展和经济运行中的深层次矛盾与问题仍未解决，推进市场化改革进程仍然是实现经济持续增长的正确选择。与此同时，建设和谐社会迫切需要加快建立公共服务体制。

　　实现全国人口公共服务均等化是“雪中送炭”的公共政策

　　主持人：现在，以人为本已成为研究中国和谐社会和收入分配问题的核心理念，但如何从以人为本出发构建公共服务平等化机制？

　　迟福林：要确立政府在社会主义公共服务体制中的主体地位。当前，建立公共服务体制，有两件事情很重要：一是要尽快建立公共财政体制，加大政府对公共服务的财政投入，大大提高公共支出在财政总支出中的比重，以提升政府公共服务的总体水平；二是要把事业机构改革纳入公共服务体制的建设中来，建立机制灵活、结构合理、运行高效、管理规范的公益性服务体系。

　　胡

鞍钢：我国政府面对日益深化的收入、教育、卫生、社会保障等多维的不平等，已经做出了及时的政策调整和制度安排。但从长远看，构建以公共财政为核心的公共财政、公共服务、公共投资的“三公”体系是降低中国收入分配、教育、卫生等公共服务多维不平等的必选之路。

　　要在建立和完善公共服务型财政体制的基础上，实现全国人口基本公共服务均等化，构建公共服务体系。中国人口多，地域辽阔，各地区发展不平衡是中国的基本国情和特点。缩小地区社会发展差距，首先是缩小各地区人民享受基本公共服务水平的差距。实现全国人口公共服务均等化是“雪中送炭”的公共政策。为各地区人口提供基本公共服务是中央政府及地方政府的重要共同职能，由于各地方政府财政能力差异甚大，凡是地方政府财力雄厚，有能力“锦上添花”的，中央政府则“少提供”甚至“不提供”；凡是地方政府财力不足，需要中央政府“雪中送炭”的，则应当“多提供”，“及时提供”，帮助他们达到全国最基本公共服务的最低标准。当然，公共服务均等化标准是一个相对的标准，并不是固定不变的。

　　“三位一体的共建型服务供给体系”的思路，即：“政府管公共服务，市场管超值服务，社会管广济服务”

　　常修泽：由于中国正处于社会主义初级阶段，整个社会的财力有限，涉及人民群众的所有服务不可能完全由政府包揽下来；加上实行社会主义市场经济体制，也要考虑如何发挥市场和社会组织的功能问题。基于此，我提出“三位一体的共建型服务供给体系”的思路，即：“政府管公共服务，市场管超值服务，社会管广济服务”。在这里，超值服务难免会出现某种程度的差别化，广济服务也有一定针对性，但是就公共服务而言，应该实行社会成员之间的平等化。具体来说，包括就业机会平等化；城镇职工社保平等化；收入分配过程公平化；基本医疗保障平等化；义务教育平等化。为实现这五个方面公共服务的平等化，在财政体制上应进行改革，一方面加快公共财政体系建设，提高财政支出中用于公共服务方面的比重；另一方面，完善中央和省级政府的财政转移支付制度，促进不同地区之间公共服务的平等化。

　　在分配问题上，我认为，各种要素产权拥有者，应成为各自收入分配的“参与者”，而不是被“按”的对象。科学的提法不是“按要素贡献分配”，而是“要素按贡献参与分配”。

　　根据这样一种内在机制，就具体分配过程而言，这是一个“市场博弈、讨价还价”的过程，而不是一个“计划配置、任人摆布”的过程。现在一些人还使用计划经济“官本性”的思想来实施收入分配，这是与以人为本的思想不吻合的。坚持以人为本的科学发展观和改革观，必须确立各种生产要素的产权主体以及相应的产权制度，实施人本性的“要素按”贡献参与分配模式，摒弃官本性的“按要素”贡献分配模式。

　　政府转型，方向是什么？

　　主持人：现在很多学者认为，目前经济社会发展中的一些问题，其根源之一就在于政府转型没有跟上。政府需要转型已成共识。但是往哪里转？似乎尚存分歧。

　　魏加宁：政府需要转型已成共识，但是大家都认为按着计划经济的体制搭建起来的政府体制框架恐怕难以为继，但往哪里转似乎还存在着问题。我个人的观点认为恐怕还是要往前走，尽管现在我们需要反思，需要反思我们存在的问题，但反思不等于走回头路，解决这些问题的惟一出路就是要往前走。政府转型的方向，我个人认为还是要实现政府的现代化。现代化不是办公楼的现代化，而是治理理念、治理架构和治理手段的现代化。