如何发展循环经济 立法先行成为业内专家首选

　　在资源不足与浪费的矛盾中，虽然早就有循环利用各种能源的呼声，但收效甚微。目前全国一些地方政府通过法规条例引导循环经济发展的经验，有望上升为国家法律，并最终建立国家循环经济基本法。但在循环经济立法中是以政府为主导还是企业为主导仍没有定论。

　　★文/蔡伟

　　近期，全国人大环境与资源保护委员会的调查表明，目前我国包装品废弃物约占城市家庭生活垃圾的10%以上，其体积要构成家庭生活垃圾的30%以上。但废旧包装纸回收率仅为30%，医药、罐头、化妆品等的包装几乎全部废弃，塑料回收率也只有30%左右。还有生活中大多数用完就扔的包装物品如洗发水瓶、牙膏管、酸奶和冰淇淋的纸盒等，通常占据城市固体废弃物排放量的50%以上，处理它们花去了城市社会的大量人力、物力和财力。

　　如何变废为宝？如何发展循环经济？立法先行成为业内专家的首选。

　　循环经济不只为环境保护

　　“中国推进循环经济主要还是以环境保护为目标，立法观念还局限于‘污染治理’的思维模式上，对于废物的回收利用认识模糊，执行上居于从属次要地位，这和循环经济的基本理念是背道而驰的。”某环保专家如是评论说。

　　专家们的呼吁最近有了实质性的回应。不久前，在中国循环经济发展论坛2005年年会上，全国人大环资委、发展改革委、科技部、环保总局等主办单位及各地专家学者齐力探讨中国如何从传统的粗放型经济发展模式转向新型的“循环经济”模式，呼吁为中国发展“循环经济”立法。

　　全国人大环资委主任委员毛如柏在年会上透露说，我国循环经济发展要依法促进，循环经济法已经正式列入了十届全国人大常委会立法计划，并由全国人大环资委负责组织起草。

　　国内外压力加大

　　实际上，立法呼声已经有了数年。我国经济高速发展的代价是能源、资源消耗大，经济、社会效益低，特别是生态环境破坏严重。

　　然而，法律制度的缺失使得循环经济的发展观往往只能成为一个倡导，而难以落到实处。就环境而言，中国的制度设计仍然沿袭传统的“先污染，后治理”，排污企业带来的污染后果，往往被国家和遭受污染侵害的公众所承担。一些小造纸、小炼油之类的“五小工业”之所以屡禁不止，法律制度的缺失便是一个重要原因。如果政府通过制度约束，明令受害者可按单位排污量得到赔偿，那么，老百姓的

维权行为就足以有效的遏制企业浪费型、污染型的生产。

　　事实上，除了中国本身经济发展的需求，国际经济发展的外部压力也是循环经济立法提速的重要动因。在经济全球化的发展过程中，关税壁垒作用日趋削弱，包括“绿色壁垒”在内的非关税壁垒日益凸显。近几年，一些发达国家在资源环境方面，不仅要求末端产品符合环保要求，而且规定从产品的研制、开发、生产到包装、运输、使用、循环利用等各环节都要符合环保要求，对我国发展对外贸易特别是扩大出口产生了日益严重的影响。

　　“如何全面推进清洁生产，大力发展循环经济，逐步使我国产品符合资源、环保等方面的国际标准，将关系到中国能否从一个竞争日益激烈的国际市场中杀出一条血路”，某专家提醒。

　　各地的先行实践

　　在法律缺失的前提下，不少地方实际上已经通过各种地方性法规实践循环经济。

　　2004年11月1日，我国第一部循环经济领域的法规—《贵阳市建设循环经济生态城市条例》正式施行。以前处于贵阳市开阳县的磷化工工厂烟囱无一例外地冒着黑烟，但如今，这些烟囱冒出的不是黑烟，而是微微的火光，“这一切得益于这些磷化工企业依据循环经济的理念，实施清洁生产，提高资源利用率和副产品及废物综合利用率。”当地某官员介绍。

　　循环经济立法的实践在经济发达的上海也进行得如火如荼。上海市发改委总经济师周亚不久前表示，上海试行循环经济一年来，在节能、节电方面做了很多表率，而下一步，上海将把循环经济列入地方立法计划，以法规形式保障上海节约型城市的发展。上海市经济委员会副主任乐景彭更明确表示，上海将以国家修订《节约能源法》为契机，进一步修订完善《上海市节能条例》，将推进循环经济列入立法计划。他还透露，在“十一五”期间，上海市资源节约工作将不断深入，除了完善立法，还将制订《上海先进制造业技术指南》，加大调整力度，优先发展先进制造业和现代服务业，加快淘汰小冶金、小水泥等能耗高、污染大、效益差的劣势企业；建立推行工业园区循环经济评价体系等。

　　另一经济大省浙江省也已经确定，到2010年建成一批循环经济发展的示范工程，基本形成比较完善的发展循环经济的政策法规体系、技术创新体系和有效的激励约束机制，为建立资源节约型和环境友好型社会奠定基础。

　　此前，在深圳市人大常委会召集有关职能部门召开的《循环经济促进条例》立法座谈会上，也透露出目前深圳市正在抓紧为促进循环经济立法的消息；重庆市也以政府令的形式颁布了《重庆市人民政府关于发展循环经济的决定》……

　　事实上，各地的立法为全国人大制定全国性的法律提供了很好的实践经验，国家环保总局副局长王玉庆就建议，这些法规制度可从地方试点开始，待总结经验后，再上升为国家法律，最终建立国家循环经济基本法。

　　政府扮演何种角色

　　此前不久，深圳市人大透露该市已在相关立法工作上迈出坚实步伐，《循环经济促进条例(征求意见稿)》(下称《条例》)第一次向政府主管部门征求意见。但从目前来看，该项立法仍有许多难题亟须破解。

　　其中一个重要问题就是，在循环经济发展中，政府要扮演什么角色？

　　根据《条例》的总则，发展循环经济应以政府为主导，企业和其他组织和公众积极参与。但这一规定受到与会人员的普遍质疑。

　　深圳市贸工局资源节约与综合利用办公室主任岳雷表示，参照国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》，循环经济的发展应以企业为主体、政府为指导，强调政府的服务功能。

　　一位参与该项立法的人士透露，这主要是由于理解上的偏差，政府主导与企业和公众作为发展循环经济的主体并不矛盾。据他介绍，目前贵阳已在全国率先推出了发展循环经济的相关法律，其中也是强调政府的主导地位。“从短期来看，发展循环经济在一定程度上意味着企业成本的增加，而企业追求的是经济效益，没有政府的推动很难取得实效。”该人士表示。

　　从发达国家的经验可以看出，国家的干预，对于约束、企业和国民履行循环型社会的义务能起到极为关键的作用，因为循环经济问题的发生，无论是因为政策失误，还是因为市场失灵，只有国家积极干预，管理才能实现。同时，目前发达国家规范循环经济大致有两种立法模式：一种是污染预防型。如美国、加拿大等国将其立法纳入污染预防的法律范畴，属于环境法。另一种是经济循环型。如德国的《封闭物质循环与废弃物管理法》、日本起草中的《循环型社会基本法》，将整个经济活动纳入循环经济，建立循环型经济社会，属于经济法。但是无论那一种立法模式，其对政府的调控职能都非常重视，力求将政府“看得见的手”和市场“看不见的手”结合起来。

　　政策扶持也是重要因素

　　除了制定法律以外，业界对于政府的政策支持的呼声也很高。

　　其中一个明显的例子是税收：企业

增值税是我国现行税收制度中的主要税收来源，这种税收制度对企业节约资源和循环利用资源起到的是抑制作用。因为循环利用资源的企业原材料成本较低，其成本中增值部分所占比例较高，反而需要缴更高比例的税。再如，我国的资源税普遍较低，造成资源价格偏低，不利于激励企业节约和循环利用资源。

　　因此，建立促进循环经济发展的政策体系，是配合法律实施的关键环节。比如建立和完善循环经济产品的标识制度，引导和鼓励政府及公众购买、消费循环经济产品。如通过绿色购买行为，优先采购具有绿色标志的、通过ISO14000体系认证的、非一次性的、包装简化的、用标准化配件生产的产品，以此影响消费者消费方向和生产方向，从而促进循环经济的发展。

　　政府还要通过政策调整，使得循环利用资源和保护环境有利可图，使企业和个人对环境保护有更大的积极性。例如对于一些亏损和微利的废旧物品回收利用产业，对于废弃物无害化处理产业，可以通过税收优惠和政府补贴政策，使企业能在循环经济的发展模式中有价格优势并能获得经济效益。“城市生活垃圾中，除金属得到了利用外，大量的废塑料、废纸、废玻璃、电池等基本无人问津，这就需要政策的扶持来变废为宝。”某专家建议说。

　　一个资深环保人士也建议：按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则大力推进生态环境的有偿使用制度。对造成环境污染和浪费的经济行为，可采取征税的经济手段加大环境污染，浪费导致的厂家成本，通过价格机制来有效调节人们对环境有污染的生产和消费行为。这也是很值得考虑的。