中国经济周刊：贫困县为何扶20年依然贫

　　贫困县的扶贫资金往往被省市层层克扣，县里的存款被大城市调去支援建设，四大国有银行改革的结果，是县里只能存、不能贷，不仅农民贷不到款，就是一些县乡中小企业也分不到一杯羹。“县域经济”很大程度上已成为一个被遗忘的角落。

　　★《中国经济周刊》记者 王红茹/北京报道

　　报道

　　发展县域经济无疑是解决“三农”问题的切入点。但在经过长达20多年的扶贫开发后，中西部很多贫困地区仍难以摆脱贫困的阴影。在日前由中国社会科学院欠发达中心主办的“首届中国县域经济研讨会”上，来自中西部贫困县的各级官员各自倾诉起自己的一番苦衷。

　　40年没有北京人到过

　　去过甘肃贫困县的人都会对那里的贫困状况留下深刻印象，而通过20年的扶贫开发，这些地区至今仍没有多大改观，贫困依然是人们心里的一把刀。20年的贫穷在人们的意识中早已打下了深深的烙印，有人形象地比喻：火车一进入甘肃境界，其车轮的“哐镗”声听起来就像“穷、穷、穷”。而宕昌县又是甘肃贫困地区最贫困的县之一。

　　宕昌县位于甘肃省陇南地区的大山深处，是一个只有29万人口的小县。宕昌县总面积3331平方公里，全县辖6镇19乡。说宕昌县是全国最穷的贫困县之一，一点都不过分。来自甘肃省宕昌县的陈恒县长告诉记者：2004年宕昌县农民人均纯收入是902元；财政收入是1547万元。而同一时期全国农村居民人均纯收入为2936元；城镇居民人均可支配收入9422元。这里农民种的粮食也不够吃，农民要到外地打工挣钱来养家糊口，许多人家都只见老弱病残留在家中。这里山路崎岖坎坷，信息闭塞，不为外界所知，也很少有人光顾这里。

　　“希望您能到我们宕昌看看。”在“首届中国县域经济研讨会”上，宕昌县陈恒县长力邀专家到他们县考察。中国社会科学院欠发达经济研究中心的袁钢明主任告诉记者，三四个月前他去甘肃省宕昌县调研时，那里的父母官就说，他们那里已经40年没有北京的人来过了。

　　就是这个很少有人光顾的贫困县，

能源瓶颈成为阻碍发展的核心问题，在发展过程中能源缺乏导致了他们一系列事情不能做下去。因为能源问题没有解决好，宕昌县的植树造林、恢复植被都受到了很大的障碍；因为能源问题没有解决好，农村的生活环境、生活质量没有提高。为此，他们提出了大力发展以

太阳能和沼气为主的农村新型能源。

　　“我们希望中央能够把发展沼气作为今后支持西部县域经济发展的一个重要支点。因为我们在实践中感觉到沼气实在是太好了，它不光是一个解决燃料的问题，还可以保护环境。一个农户发展一个沼气就可以把环境面貌整体改变。”陈恒县长告诉记者，他们今年在一个村做了试点，建设一户沼气大概得花2500块钱，而国家只能补助1500元。这个标准定得太低，对大面积推广沼气不利。

　　“贫困县指标”申请难

　　“我们根本没有申请到国家的贫困县，连省级的贫困县都没有申请到。”当会议主持人——欠发达经济研究中心主任袁钢明介绍参会的河南省汝南县是参加“首届中国县域经济研讨会”贫困县中惟一一个“脱贫县”时，河南省汝南县县委副书记吕方忙不迭纠正。

　　汝南县位于河南省南部，北依汝水，南临江淮，素有“天中”之称。汝南县现辖7镇13个乡，281个行政村，有78万人口，年财政收入才7000多万，农民人均收入也就800多元。据了解，国家评定“贫困县”的依据主要是贫困人口数量占乡村人口比例、农民人均纯收入、人均GDP以及人均地方财政收入等多项指标，据说如果按指标逐项去套，说汝南县是贫困县一点都不牵强。 但该地区没有申请到贫困县指标，这意味着拿不到扶贫资金。

　　欠发达地区也好，发达地区也好，一个地区要想发展壮大，最关键的一条就是要有资金流。没有钱，巧妇难为无米之炊。

　　“对像我们这样的一些贫困县来说，现在完全依靠招商引资是引不进来的，我的体会是，穷地儿招商引资实在是太难了。因为按照市场经济规则，资金都是趋利的，哪里的利润高资金就流向哪里，贫困地区不仅难吸引到资金，而且这些地方的储蓄还会通过各种渠道流向发达地区。汝南县一年存款是28亿元，这28亿元真正能用到县里面一个亿都不到，大部分资金都流到发达地区进行建设了。这对我们欠发达地区太不公平了。”吕方向《中国经济周刊》抱怨道。

　　难归难，招商引资的事还得做，吸引不了外来资金，就从本地做文章。于是，汝南县的“回归工程”出炉了。汝南县的“回归工程”主要是和在全国各地的汝南人建立起联系，动员他们把钱拿回来投资，目前已经有一个多亿的投资落户汝南。另外，汝南的“回归工程”不仅是吸引资金回来，让人才“回归”也是其应有之意，现在他们已经聘请了40多位全国各地的汝南人作为县里的发展顾问。这些人大多是来自政界、经济界和具有博士学位的人才。

　　“尽管我们做了一些尝试和探索，但是还是希望中央在政策上确实要给予优惠，是不是欠发达地区也可以分几个层次，比如说西北一些地区，土地少，有的是有资源，有的是有风景。而对于中部地区来说，现在农业税取消以后我们感觉压力非常大。”吕方毫不讳言地表达了自己的心声。

　　政策不公平

　　从南阳市出发，沿312国道西行120公里，便是河南省西峡县。西峡县地处伏牛山区，因“恐龙蛋化石”闻名于世。

　　西峡全县辖10个乡、8个镇，297个行政村，42万人。2005年，预计GDP达到52亿元，增长24%。财政收入达到1亿9千万。西峡县这几年发展相对比较快，但是与经济发达地区相比仍然是比较落后的。

　　“县域经济的发展存在很多的不平衡，而在三农问题上，存在第一个问题就是政策的不公平性。对城市下岗失业有低保，对农民则没有。”河南省西峡县的常务副县长赵熠在“首届中国县域经济研讨会”上的发言单刀直入。他认为，在国家制订的城市政策和农村政策中，尤其是在社会发展体系政策上是有缺失的，重视了城市而忽视了农村。从而导致了农村和城市之间教育上的不公平、医疗卫生体系的不公平和社会保障体系的不公平。

　　因为农村贫穷，交通不变，现代文明不能拓展到农村；更因为资本的趋利性，资本更不会流向农村，反而是从农村流向城市。这种情况下，势必造成农村经济的发展和城市经济发展的差距越来越大。

　　“如何缩小城市和农村之间越来越大的差距？首先制订政策要对称。农业政策和工业政策要对称，第一和二、三产业政策要对称，不能够有轻视或者是忽视农村、农业、农民问题。其次，在具体的项目实施上，要具体细致。对一些贫困的县、欠发达的县在财政支持上应拿出一部分给予支持。第三，农民转移要畅通。取消户口、地域限制，降低转移农民的门槛。”赵熠副县长认为，要想富裕农民,必须把农村的问题解决好。而县域经济能否发展得好，关键是关系到三农问题能不能解决好。

　　观点

　　资金和政策—县域经济难迈的坎

　　主持人：《中国经济周刊》记者王红茹

　　专家：

　　尹艳林

　　中央财经领导小组办公室副局长

　　赵艾

　　国务院西部开发办社会经济组组长

　　赵长保

　　农业部政策研究中心副主任

　　赵志君

　　中国社会科学院欠发达研究中心研究员

　　县域经济不是县级经济

　　《中国经济周刊》：现在大家对县域经济的概念和定位存在某种误区，一方面谈的是县域经济，另一方面发展的是县级经济。那么，什么是县域经济？如何准确把握县域经济的定位？

　　尹艳林：现在大家所说的县域经济是介于城市经济和农村经济之间的一种区域经济，是城市经济和农村经济的连接点。在宏观上，县域经济应该说是农村经济的组成部分，但不是农村经济本身，更不是行政层面上的县及县以下经济。有资料显示，2003年，全国的县域经济GDP占全国GDP的55.2%，市辖区GDP占全国GDP的44.9%。这个55.2%的数字里面显然是把县域经济等同于县及县以下经济了。如果把包括农业在内的全部的农村经济都纳入到县域经济的范畴，显然不是我们所讲的要发展县域经济这个概念的本来含义。县域经济不能等同于县及县以下经济。从范畴上讲，至少不能把农村经济中的农业这一块或者是第一产业这块包括在内。这样讲县域经济的份额就不是50%以上了，最多也就是40%左右。再把农村分散的第二、三产业剔除的话，县域经济也就只有30%左右。通常大家把县域经济说成是县一级行政区域范围内的各类经济的总和。我感觉这个概念大了一点，缺乏针对性。县域经济应该是指县级行政区内，以县城为中心，集镇为纽带，以面向三农，服务三农为直接目的的一种区域经济。

　　赵艾：现在从上到下在县域经济概念上有一个误区，一方面谈的是县域经济，另外一方面发展的是县级经济。县域经济是突破行政界限的经济，比如说相邻三、四个县联合起来共同开发资源，共同整合市场，共同打造拳头产品，共同提高当地政府管理水平的一种经济，这才叫县域经济。县级经济是在自己县的版图之内的经济，这个经济不等于县域经济。所以县域经济不是县级经济。需要指出的是，一个县封闭起来是不可能发展好县域经济的。

　　政策需要倾斜

　　《中国经济周刊》：中西部贫困县的一些县委书记和县长在谈到发展县域经济时都提到了两个瓶颈问题：一个是政策问题，一个是资金问题。这两个问题使得现在县域经济发展困难，该怎么解决呢？

　　尹艳林：首先要按照工业反哺农业、城市支持农村的方针，对作为农林经济重要组成部分的县域经济制订相应的特殊政策。在财政政策方面，要根据新的要求，对县域经济发展实行更加优惠的财政税收政策，适当调整现行的财政体制，调整市县财政收入分配体制，促进财力分配向县乡倾斜，给县级政府更多的调节余地。

　　其次，要加大对县域经济发展的税收政策支持。可否考虑研究对县域新办的企业给予税收优惠政策，以解决企业初期发展的困难。县域经济发展中当地的条件有限，政府在税收政策方面如果能够给予适当的不同于城市企业的一些政策，就能够吸引一些资金向县域经济转移。

　　第三，金融信贷方面要加大对县域经济的金融支持力度，为县域经济发展提供金融服务，要探索建立健全县域企业融资担保机构。

　　第四，解决县域经济的中小企业担保难问题。要深化信用社政策，真正把农村信用社办成面向三农、服务三农的农村金融机构。

　　第五，在投资政策方面，要积极调整投资结构，加大对县及县以下的投入力度。国家在公共基础设施建设的投资上要加大对县域经济的支持。

　　赵志君：当前的县域经济发展困难，最根本的原因就是政策造成的。其次是资金问题。市场经济对整个国家来讲是有好处的，但是农村却是受害者。按照市场经济规则，资金趋利的本性是哪儿利润高就去哪儿，因为越发达的地方资金回报率越高。所以中西部一些县乡的资金就流动到东部来了。现实的情况是，东部发达地区和西部经济的增长率不一样，国家用同一个货币政策是不对的。就像WTO开放以后，我们会有一些条件和保护。如果我们不保护，允许资本自由流动的话，中国的资金就跑到美国和日本去了。按理说，对县域经济政府应该限制资金的流动。中央的政策还是应该倾斜的，因为政策造成了不公平，不能用市场办法纠正，还是要用政策修正。

　　打破封锁又要避免走偏

　　《中国经济周刊》 ：现在东、西部地区城市间的差距不是很大，中国的城乡差距主要表现在东、西部地区的农村差距上，这在县域经济的发展问题上表现出来了。东、西部该如何加强互动，健全区域协调互动机制来推进欠发达地区的县域经济发展？

　　赵艾：东西部协调互动，首先要健全市场机制，促进生产要素在不同县域之间的自由流动。欠发达地区县域经济的发展是政府主导型，我们的县长、县委书记们，为了促进当地经济发展想了不少办法，也确实对推动县域经济发展起了一定的作用。但是新的时期，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，特别是要促进生产要素在县域之间的自由流动，促进东西部地区生产要素的自由流动。做好这项工作，必须打破地区封锁。而要打破地区封锁必须首先解放思想、转变观念。改革开放20多年来，特别是实施西部大开发6年来，西部地区发展慢的主要原因之一就是思想不够解放，观念比较保守。很多地方只让当地居民喝当地产的酒，只抽当地产的烟。另外对于东部地区来西部地区投资的商人，开始的时候敲锣打鼓的欢迎，一旦进来以后关起门来打狗。这种现象到目前为止在有些地方仍然存在。

　　其次加快转变县级政府的职能。我到过西部不少县，发现县委书记和县长亲自出马跟商人谈判，这样不行。政府提供的是好的发展环境，要让商人来当地投资感到安心、放心，政府 要解决的是让商人来这里发展的公平的法律环境。

　　第三要规范市场秩序。现在很多地方县域经济发展不起来就是市场秩序太乱，假冒伪劣太多。要健全市场机制，促进生产要素往那个地方流动，规范和整顿市场秩序十分迫切。

　　第四要提高劳动者的素质，加强城乡劳动者的职业培训，尤其是农民工务工的职业培训。

　　赵长保：在实际调查中可以发现，县域经济在发展过程中很容易走偏，这需要警惕。第一个倾向就是盲目冒进。这里有可以分为两种，一种是项目选择的盲目性。在中西部地区应该说普遍经济发展比较落后，对追求经济高速增长的欲望都比较强，也就不可避免的出现急于求成。在项目选择的时候，没有经过科学的论证，也没有和当地的资源条件进行很好地结合，就凭空提出一些项目，没有经过科学的思考。盲目冒进的第二个表现是“就米下锅”。当地经济发展落后，好不容易有一个投资者来了，第一件事就是想把他留下来，也没有认真考虑他来投资是做什么，这个投资在本地是不是合适，会在本地产生什么样的影响，会不会有危害等等。

　　第二个倾向就是忽视农业。“工业强县”这个口号在很多地方都不陌生，应该说也没错，但关键是要有一个合理的度。中西部的大多数地区不能忽视农业，恰恰在这些地区，农业是优势，是最有利的资源。这些地区要么是国家主要农产品的主产区，要么是在发展特色农业方面有很大优势的，要意识到这些是一个县域经济发展的最重要的基础。不管我们发展的产业类型是什么样的，这个基础不能丢。