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在一视同仁的法律面前，国有企业的破产几率的确可能上升。但新破产法就是要让国企破产正常化……
“破产就是一个企业的死亡。新的破产法将把国有企业完全推向市场化机制。也就是说，国企必须独力对自己的生命负责，政府不会再给你安乐死的优待。”中国商法学会常务理事、上海交通大学韩长印教授表示。
据悉，新的破产法草案已经定稿，即将面临人大常委会的三审，已定稿的草案不仅在技术细节上修缮颇大，也必将有助于国有企业加快转换经营机制、树立市场经济思想。
两张皮的破产法
“目前的破产法是两张皮。” 韩长印教授指出。他介绍道，1986年出台沿用至今的《中华人民共和国企业破产法（试行）》只适用于全民所有制企业，而非全民所有制企业则适用《民事诉讼法》中的企业法人破产还债程序。同样是破产，但不同所有制企业“享受”的是不同的法律待遇。“这种法律上的两张皮现象有着典型的经济转轨期特征，根据所有制区别对待违背了基本法律原则，也落后于我国的市场经济发展现状。”
在当年国有企业改制艰难启动的时代背景下，《破产法》专宠国企似乎情有可原，但随着国企产权的多元化和大量非国有企业破产，制定一部统一的破产法成为各界共识。从1994年开始起草，统一的破产法草案于2004年10月提请人大常委会审议，并列入2005年立法计划。
《破产法》事关企业生死，牵涉到投资人、企业、债权人、职工等多方利益群体。韩长印教授透露，在修改过程中，国资主管部门、银行、社保机构、工会等争执较多，一方面滞缓了立法进程，另一方面却有利于实现法律的平衡性。据《上海国资》多方求证，好事多磨的新破产法草案目前已就主要部分形成共识，可望在本届人大任期内出台。
终结政策性破产
“其实，除了要统一法制的原因外，破产法修改加速的重要现实考虑是为国有企业政策性破产善后。” 上海财经大学国民经济系赵伟民副教授告诉《上海国资》。
对此，破产法草案第一百六十二条规定：“在国务院规定的期限和范围内，国有企业实施破产的，按照国务院有关规定办理。”根据国务院国资委的计划，将用4年时间完成国有企业结构调整中的关闭破产工作。
“政策性破产的终结本质上是经济结构调整的自然结果。” 赵伟民副教授认为。
据国家工商行政总局统计，截至到今年8月，我国共有各类企业接近810万家，而国有企业只占约2%。经过大量的关停并转，极少数国企的特殊化显然已背离了市场经济的基本原则，而实际推行的动力亦大为减弱。新的破产法将从制度上给国企行政化扎紧口子，将国企送上市场化的战车。从另一方面来说，也正是有了政策性破产的终结，新破产法才能干净上路。
当然，要国企完全告别安乐死并非易事。在铁饭碗的时代，国企破产是“天塌了”一般的恶性事件。即使到了今天，由于牵涉到职工安置、国有资产流失、企业管理人员责任等敏感问题，国企破产仍然会引发特别的关注。实际上，新破产法面临的阻力之一就是担心会导致国有企业的大面积破产。
“在一视同仁的法律面前，国有企业的破产几率的确可能上升。但新破产法就是要让国企破产正常化。” 韩长印教授一针见血指出。作为市场经济的平等一员，国有企业在优胜劣汰的竞争中退出是非常自然的事情。整个国有企业改革实际上也就是优胜劣汰的过程。从宏观意义上来说，新的破产法正是从制度上确认了改革的这一既有路径。
韩长印教授认为，沉重的人员负担是国企破产非正常化的主要原因之一。从法律理论和各国立法经验来看，破产法只负责企业的生死，企业职工的生活则是社会保障法的事情。随着我国社会保障体系的逐步建立，失业职工基本由社保体系承担，从而搬掉了国企头上的一座大山。
破产法改革动向
破产法本身是一部综合性较强的法律，牵涉到商事、行政和刑事三大法律类型，特别是与社会保障法、国有资产法、公司法等密切相关，可谓牵一发而动全身。新的草案将国企破产推向完全市场化，无疑需要社会保障和就业相关法律的有效接棒，以免产生社会不稳定因素。
“中国经济模式正在发生根本性的巨变，作为上层建筑的法律必然有所反应。可以说，破产法的修正只是一系列多米诺骨牌的其中一个，可以视为中国民商事法律体系大规模革新的重要步骤。” 韩长印教授评价道。
比如劳动债权（即职工的工资、保险、失业补偿金等）是否优先清偿曾存在较大争议。西方一些国家的破产法把失业职工和一般债权人平等看待，并不优先清偿劳动债权。现行的中国破产法则是优先清偿劳动债权。而事实上，在支付劳动债权后，破产企业大多没有余力应付一般债权人。所以，破产法草案审议过程中，作为国企主要债权人的银行方面力主淡化劳动债权的特殊待遇，而工会、社保等部门则持相反态度。最后结果似乎是优先派占了上风。按照企业破产法草案第127条规定，劳动债权应在破产财产中优先支付，包括“破产人所欠职工的工资和基本社会保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金。”
强化企业管理者责任被视为一项立法进步。草案第127条第2款规定，优先清偿的职工工资不包括破产企业董事、经理和其他负责人的工资。这直接增加了管理者的违规成本，有利于防止恶意破产。第139条则规定对企业破产有责任的企业董事、经理或者其他负责人要承担相应的民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。特别是关于民事责任的规定弥补了法律空白。
上海市闵行区法院经济庭的彭玉良法官告诉《上海国资》，在工业企业密集的闵行区，近年来法院受理的恶意破产案件愈演愈烈，被戏称为“债积如山，一破了之”。破产的本质是消灭责任。一方面，债权人可能申请债务人破产，以此恶意破坏债务人的商业声誉；另一方面，债务人也可能借助破产来逃避巨额债务。破产法草案对此进行严厉制裁，将对恶意破产企业及其负责人实行行政、民事和刑事惩罚。
破产重整制度将使破产法具有救死扶伤的职能，其目的是使有复苏希望的企业在发生暂时的支付困难时，避免因此破产。据有关资料，美国高达60%的申请破产企业由于重整而获得新生。草案第六章规定，破产管理人应在债务人的协助下制作重整计划；重整企业不能或不执行重整计划的，经利害关系人申请，法院应当裁定终止重整计划的执行。同时，为防止债务人通过滥用重整程序逃避债务，破产法草案同时对重整计划的制定、通过、批准、实施等规定了严格的监督措施。
政策性破产就是指国家为破产国企提供政策支持，包括职工安置方案、破产财产处置、破产预案制定、清算组、银行呆坏账核销等。可以说，国有企业实施政策性关闭破产是在特定时期，为解决历史遗留问题而采取的一项特殊政策。
据国务院国资委副主任邵宁在2005中国企业发展高层论坛透露，国资委已先后对3377家国有困难企业实行了政策性破产，涉及职工620万人，国有企业结构性调整取得了重大进展。目前还有近2000家经营困难的国有企业将通过“政策性破产”退出市场。这些国企是新的企业破产法“法外施恩”的唯一特例，其余的十万多家国企以后将完全按照破产法律和市场经济方式行事。
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