财税体制转型

　　21世纪北京圆桌之 展望中国2006

　　本报评论员 王梓 主持

　　近期，财政部长金人庆透露，今年财政收入将突破3万亿，全国财政收入占GDP的比重也由“九五”末的15%提高到2004年的19.3%。随即，关于财政收入迅猛增长的理由、合理的 税负水平等问题再次成为各界争论的焦点。12月1日，刚刚结束的中央经济工作会议也提出，明年要“以推进公共财政体制建设为重点，继续深化财税体制改革” 。

　　发生在1993年，启动于1994年的上一轮重大税制改革，最大限度地实现了“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权”的原则，解决了当时中央政府的财政困境，初步确立了与市场机制相匹配的财税制度。

　　相对“94税改”的大刀阔斧，本次改革显得和风细雨。遵循两年前十六届三中全会作出的“分步实施税收制度改革”的战略部署，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，本次改革更多的被理解为一种“结构性”调整。财政部税政司司长史耀斌则更愿意将其理解为一次重大的制度创新，他认为，本轮税改将为社会主义市场经济的奠定更加扎实的制度基础，也将成为我国最后一次大规模的税制改革。

　　深化财政税收体制改革也是“十一五”规划的重要内容，“十一五规划建议”已经确立了下一步财税改革的六项工作重点：合理界定各级政府的事权，建立健全与事权相匹配的财税体制；调整财政支出结构，加快公共财政体系建设；完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制；完善增值税制度，实现增值税转型；调整和完善资源税；统一各类企业税收制度。这些目标的实现，将成为我国市场化改革的制度基础。目前中央财政充裕，为本轮税改提供了最好的时机。税改目标的迅速推进，则是把握改革时机的最好办法。

　　11月25日，

北京大学

中国经济研究中心展望论坛第三期，作为论坛主办方之一，本报主持北京大学中国经济研究中心副主任姚洋、北京大学经济学院财政系主任林双林就涉及下一步财税改革的一系列问题展开了讨论。之后，本报又对国家财政部税政司司长史耀斌、中国社科院财贸所副所长高培勇进行访谈，加入了讨论。是为21世纪北京圆桌论坛第66期。

　　财政收入猛增之谜

　　《21世纪》：11月16日，财政部长金人庆透露，今年财政收入超3万亿几成定局。近几年财政增速如此之快的原因何在？

　　史耀斌：这两年税收收入增长非常快，今年财政收入达到三万亿应没问题。税收的增长首先是源于经济的增长。我国税制结构以间接税为主，主要是增值税。据1-10月份税收收入增长的统计，增值税近几年增长非常迅速，起到非常大的作用，而它恰好和经济发展同步。这一点与现实也非常匹配，今年前三个季度GDP的增长已达9.4%，是经济增长带动了税收的高速增长。

　　其次，是企业效益的提高带动了税收增加。这主要体现在企业所得税上，到10月份，内资和外资的所得税增长速度都在20%以上。企业经济效益在提高，外资的优惠政策也陆续到期，逐渐需要缴纳应缴的税种。

　　第三，个人所得税增长也非常迅速，这和老百姓收入水平的提高密切相关。

　　另外，营业税近一两年增长比较快，这和房地产业的增长关系密切。现在我国处于加入WTO的后过渡期，一些领域逐渐开放，保险业等要征收以前没有的营业税，这种税收的增加并不是提高税负造成的。

　　还有一点也非常重要，即现在征管手段的现代化，税收征管人员素质的提高，税收执法的力度的不断加强，这些是在税制不变的情况下，收入增加的原因之一。

　　综上所述，我认为这种收入的增长是正常的。无论去年还是今年，税收收入的增长和经济增长是相匹配的。

　　高培勇：今年财政收入甚至可能突破三万两千亿。中国的财政收入95%以上都是税收收入，分析财政收入高速增长原因的最好办法，是剖析税收收入的持续高速增长。这就要联系中国税制的出生背景。

　　现行税制在1994年1月份开始实施。当时的决策层，最关注的两个问题，一个是严峻的通胀；另一个是政府特别是中央政府缺钱。但这两个问题的解决，在当时遇到了税收的征管水平相对偏低的瓶颈制约。据国家税务总局1994年统计，我国税收的实际征收水平只有50%多。这种情况下要设计一套税制，达到既反通胀又保证国家财政的基本要求，只能用“宽打窄用”的理念。只想收五千亿的税，但税制的架子必须能够容纳一万亿元。

　　1994年后，中国税务机关的征管水平提升很快，无论人员素质、物质装备还是思维理念，进步都很快。去年国家税务总局宣布，税收的实际征管水平已经提升到70%多。这就解开了中国税收高速增长之谜，应当说高速增长来源于税制所提供的极大的征管空间。在这么大的架子之内，只要是税务机关能够挖潜，稍微一发力，税收就可以有一个空前的增长。除此之外的原因都不是主要的。

　　《21世纪》：中国现在的税负水平和结构是否合理？相对合理的税负水平是多少？

　　高培勇：过去几年中国一直在反复强调两个概念，实际税负和名义税负，也正因为如此，政府和企业之间出现了对税负水平判断不一的怪现象。《福布斯》杂志说我国税负水平世界第二，但是中国政府说不是，两方都有道理。前者是根据税制设计的税率水平来判断的，而中国政府是以实际征收水平来计算。这种巨大的差异来源于当时根据低征管水平确定的“宽打窄用”的理念。

　　中国税收的高速增长既正常，也不正常。依法征税是正常的，税务局的天职是根据税制把该收的税收上来，放着现成的税不收，就是失职。说它不正常是因为12年间中国的税制几乎没有大的调整。这就使原有税制和现实的经济社会环境不协调。在所有的经济指数当中，税收制度指数的与时俱进性最强，各国政府更迭时竞选的纲领中都包含税制调整。

　　评论GDP和税收及财政收入之间的关系时，也要考虑这两点。按照法治国家依法征税的原则，税务部门的任务就是根据税法的规定把该征的税如实征上来，所以税收收入、财政收入占GDP的比重还应当进一步提高。但另一方面，如果真的应收尽收，中国企业税负就过重。现在需要研究理想的税负水平究竟是多少。再不进行税制改革，这些问题就会越来越严峻，矛盾会越积越深。

　　史耀斌：一个国家的税负水平理想与否，取决于其能不能维持这个国家的正常运转。国家是社会管理者，还承担着维护整个国家的安全，包括与国际社会正常交往的职能。税收只要能够满足这些公共财政的支出，就是正常的。当然，满足的程度或结构有不同，所以很难用一个具体的数字描述中国的税负应该达到怎样的水平算理想。我认为，税收应该占GDP的25%左右，如果再高，就要看整个公共财政的支出覆盖到多大的范围了。25%是世界各国财政收入占GDP比重的平均数。北欧一些高福利国家甚至占到50%以上，这与政府管辖的领域、所提供服务的质量和规模有直接关系。

　　中国这么大的一个国家，有很多需要完成的事情。国防、基础设施的建设需要大量的资金支持。金部长多次提到公共财政的阳光要逐渐照耀到农村，现在9亿农民，如果按照公共服务均等化，按照建设和谐社会的要求，需要做非常多的事情。建设社会主义新农村，首先要解决基础设施建设问题。

　　从1970年经济刚刚起步开始，韩国就实施了新村运动，这对韩国的经济增长与社会和谐起到了非常重要的作用。当时韩国的城市经济、工业经济增长迅速，如果那时不实施新村运动，整体经济的二元分化现象就会非常严重，第一将导致社会不稳定，第二农民不可能为工业化提供更多的劳动力，第三城镇之间的巨大的区别也会抑制工业的发展。我去年特意去看了韩国的农村，包括到村公所以及农户家都看到了。道路修到每一个农户家里，上下水，用电、用气十分齐全。但这一点中国20年内是做不到的。

　　如果比较城市，我国和国外差距不大，但是看农村，中国和欧洲相比差很远。所以，公共财政需要很多支出，保证这个国家的稳定和和谐社会的建设，占GDP的比重就应该保持在一个比较合适的水平。

　　去年我国的财政收入占GDP的比重是19.3%，今年如果达到原来的目标大概是20%出头。现在有人质疑税负水平是不是比较高，从数字的相对比较，我国的税负在国际上实际是处在比较低，起码是偏低的水平。如果从支出的需求来看，就还远远达不到要求。支出不是政府拿出钱再去搞自由竞争的生产领域的投资，而是科学、教育、基础设施、卫生的投入。明年，我国还要在农村全部实行真正免费的义务教育，这些支出都应该从财政收入里来。

　　税负水平的高低，要从能否很好完成公共财政应该行使职责的角度看问题。在今后的几年中，财政收入，或者税收收入占GDP的比重还应该有所提高。

　　姚洋：按照发达国家的标准，中国现在税收比重不算太高。但在发展中国家中，中国是比较高的。但税收比重高是国家能力加强的一个指标，税收高不一定就不合理，关键在于国家提供多少服务。我国预算内的中央财政占整个财政收入的55%，加上预算外的，地方和中央差不多持平，可能地方稍高一点。

　　两次税改比较

　　《21世纪》：2003年，十六届三中全会作出了“分步实施税收制度改革”的战略部署，提出要按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，本轮税改被称为一种“结构性”改革，与“94税改”相比，其主导思路与改革背景有何不同？

　　史耀斌：不同的经济时期，不光是税制改革，其他的任何体制改革都有不同的内涵。1994年的税制改革，主要是为了适应社会主义市场经济体制的建立，从有计划的商品经济向市场经济的转变而进行的。当时的税收制度的改革，基本上是规范内资，比如将国有企业所得税、私营企业所得税、大中型企业所得税、小型企业所得税合并，同时对流转税从旧式的增值税，变成了新的增值税，取消了对外资的工商统计税。这是一个划时代的税制安排。

　　从1994年到现在，我国还在不断地对1994年奠定的做法进行完善。比如对出口退税率、证券交易印花税的调整，用大量税收政策配合宏观调控，应对禽流感、非典等突发事件，都体现出利用税收这个杠杆调控宏观经济和维护社会稳定的作用。

　　今年十六届五中全会讨论的“十一五规划”，用相当多的篇幅谈到了税收制度改革。目前整个经济发展有两个最大的特点，第一是经济的全球一体化，任何一个国家都不能游离于整个世界经济之外，特别是我国加入WTO后，发生了很多经济现象，需要税收制度配合。第二是我国的经济已经逐渐从粗放增长向集约增长转变。为了优化经济结构，从今年开始切实进行了一些安排。这两点要求税收制度必须改革。

　　另外，建设和谐社会要有科学发展观。信息化社会，特别需要独立自主知识产权，要发展创新型、环境友好型、资源节约型的经济，这要求经济体制、经济政策包括税收政策各个方面的促进，从而对税制提出了挑战。

　　高培勇：比较两次不同的税制改革之间的异同时，主要需要关注它的原则，这是税制改革要实现的目标。上一轮税制改革的指导原则是16个字“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权”。这16个字的意义是颠覆性的。比如“统一税法”，今天大家可能习以为常，但12年前，它引起的震动很大。另外，所谓“公平税负”，就是不分所有制、国籍、身份，实施一视同仁的税收待遇。倒退十二年，会有人质疑，还要不要限制私有制的发展，还要不要扶持公有制。

　　1994年税改初步搭建起了与市场经济体制相适应的税制体系的基本框架。

　　中共十六届三中全会对这次的税制改革提出12字原则都是在技术操作层面。这次改革不是一次颠覆性、总体性的变革，而是一种结构性的变革。现在提出的若干个税种的改革方案，基本上都是在既有税制的框架之内做局部性的微调。这次税制改革不会引起像上次那样大的社会震动。

　　林双林：1994年税改时，中央财政收入占财政总收入的比重小，整个预算内收入才占GDP的百分之十二左右。在1994年以前，中央政府也有过多次税制改革，但都没有解决问题。1993年底中央决心改变这种趋势，所以采取了分税制。

　　这次改革的背景是我国税收收入正在不断增长，而且其速度比GDP增长快。首先从效率方面讲，要考虑如何降低税收以提高企业效率，提高劳动者生产积极性。另外要从公平的角度考虑税改。

　　姚洋：1994年的税改很有必要。此前政府预算内收入很少，主要是靠预算外收入。但在预算外收入方面，地方比中央占的比重大，所以中央所掌握的财政收入比例比较小。另外过去的“财政包干制”不规范，而且地区之间苦乐不均，上海很吃亏，广东很占便宜，1994年税改解决了这个问题。那次税改的另一成就，就是把八十年代的分权体制制度化了。本次税改，增加公平性是很重要的出发点。例如个税起征点的提高非常必要，世界上没有一个国家有中国那么多的纳税人，包括农民在内，我国大概80%到90%的人都要纳税。印度只有不到5%的人交个人所得税。此外在免除农业税之前，尽管农民交的税绝对数不一定比城里人大，但占收入的比例比城里人高，这是非常不公的一个税制。

　　个税改革之辩

　　《21世纪》：10月27日，人大常委会已经通过了把1600元作为最新的个人所得税起征点的草案。各位认为个人所得税争论的要点在哪里？怎么样评价已经出台的改革方案？

　　高培勇：这次个人所得税改革，主要是小打小闹式的局部性调整，谈不到个人所得税的根本变革。中共十六届三中全会和“十一五规划”建议对个税改革基本的定位为“改善个人所得税，实行综合与分类相结合的个人所得税制”。在这种基本定位面前，初额的标准调整的高一点还是低一点，意义不大。

　　林双林：个税起征点的提高是无可非议的，这次改革主要是从公平的角度出发。个税占整个财政收入比重很小，只有百分之几，占GDP的比重就更小了。但税制改革不是一次就能完成的，个人所得税可能还得再改。现在的个人所得税是根据每个工资收入者的收入水平来决定税率，也许以后应根据家庭收入和负担水平来决定。

　　《21世纪》：就个人所得税的作用而言，它是偏重筹集收入还是调节分配？效率与公平的平衡如何体现？

　　史耀斌：关于个人所得税法的修订，争论很多。对任何财政来讲，筹集财政收入都是基本的，否则调节分配就无从谈起。现在和今后的税收，包括个人所得税在内，仍然是以筹集财政收入作为第一职能。当然调节分配差距是个人所得税的功能和职责之一，但在这一点上不能对它期望过多。我认为现在的收入分配不平等主要是社会收入初次分配的不平等，这不是个税能起作用的。

　　我国的税制结构，以增值税等流转税作为主体税种，流转税占税收收入的50%以上，今年个税充其量能占7%。这么少的税收收入，很难发挥很大的作用。从纳税人来讲， 9亿农民现在很少成为个税纳税人，财政部科研所的孙刚做了分析，估计工资薪金所得这块，全部纳税人数也不过几千万，这样的税种很难缓解在13亿人中存在的分配不公问题。当然，个人所得税有调节收入的功能，国外历来都这样，但是国外个人所得税占比例很高。在美国是第一大税种，再加上社会保障税，占了税收收入的50%以上。

　　今后，随着个人所得税税制的完善和整个税制的变化，在调节个人收入分配方面，个税应能发挥更大的功能。当然随着今后的收入增长，更多的人进入到纳税人群体，即使不对个人所得税进行调整，也会调节个人收入分配。加强对高收入群体的调节，缓解低收入群体的压力是可能的，但不能够期望有政策能让这种作用立竿见影地发挥出来。

　　高培勇： 所有的税种都有一个共同的功能，就是为政府取得收入。但不同的税又具备各自特殊的功能。个人所得税要奏出的特殊的曲调是什么呢？就是调节收入分配。判断个人所得税改革成功与否，不在于取得多少收入，而在于究竟能不能达到调节个人收入分配水平的目的。现行的个人所得税制和这个目标的基本要求相差很远。比如现行个人所得税制是分类所得税，是分项稽征的，表面上是一个税种，但具体实施起来，可以区分为11个税种，分别适用不同的税制规定。这就带来一些问题。首先判断不同人的收入水平的高与低应该是一个综合的概念，而不是一个分类的概念。把所有来源收入加总求和，才具有可比性。现行的分类所得税制的最大优点是便于征管，它是分类稽征，源泉扣缴的，在任何地方拿钱，发钱的地方先把税扣下来。但它有一个致命的弱点，没有办法综合衡量人与人之间的收入水平，难以达到调节收入分配水平的目标。

　　改变这个问题最好的办法就是实行综合制。但如何实行综合制是一个非常挠头的问题。只能先对一部分人的一部分所得实行综合制，对其他所得还实行分类制，因此就提出“综合分类相结合”。中国的个人所得税切实往综合制迈进了，真正的个人所得税的改革才会到来。这一次的调整只不过涉及到了11类所得税中的一项工薪所得，而且涉及的幅度非常小。

　　姚洋：税收不仅是为了增加国家收入，更是让国家用这些税收做更多调节。富人应该多交一点税，对社会多做一点贡献，应该通过国家财政来提高收入比较低的人的能力，国家把税收投资在医保、退休保障、失业保障、教育等这些最基本的东西上，是保障公平的很重要的措施。

　　交税是每个公民的义务，累进的所得税就是为实现社会的公共目标而设定的，这与社会主义共同富裕的目标一致。企业家有很高的收入，其中最重要的是个人的努力，但也存在一些机遇的因素。累进税实际上是把一部分机遇的因素抹掉，所以不存在税收剥夺或侵害富人财产权的问题。

　　这次讨论个人所得税起征点，开了一次很大的听证会。这个听证会起了作用，把起征点从1500提到1600。中国以前很多决策过程都是关起门来进行，而听证会制度可以使决策和意见公开、透明，这是一个很好的趋势。

　　《21世纪》：10月27日，财政部副部长楼继伟在全国人大常委会举行的新闻发布会上说，今后将选择适当时机全面修订《个人所得税法》，基本设想是：第一，实行综合与分类相结合的个人所得税制；第二，统一、规范费用扣除标准，实行基本生计扣除加专项扣除法；第三，适当降低个人所得税边际税率，减少累进级次；第四，规范征税范围，适当扩大税基；五，加大对高收入者的税收监管力度。对于个税改革的方向，诸位如何分析？个税改革在今后将如何进行？

　　史耀斌：楼部长讲的对个人所得税改革的五点主要内容，都要逐步提上日程，争取在“十一五”规划期间能做到。但个人所得税是所有税种里最复杂的，既涉及到对个人收入的调节，也涉及到对个体工商户生产经营所得，包含可以想象的各种各样的收入。个税改革是一个渐进的过程，也可能还会类似于这次调整费用扣除标准一样，先走一步，然后再视情况推进到综合与分类相结合的个人所得税制。

　　高培勇：个人所得税的改革必须先在基础环节做些改善，然后才能往前走。我觉得个人所得税在整个十一五期间往前迈进是没有问题的，但是很难讲能迈进多少，恐怕不是很快能取得突破性进展。

　　林双林：税制改革一定要和支出改革相联系。拿得多就必须花得多，从穷人那里拿得多，就必须给穷人花得多。

　　增值税改革的阻力分析

　　《21世纪》：如果明年进行增值税改革，是否会促使新一轮的经济过热？

　　史耀斌： 从对经济增长的影响来看，我觉得不会造成新的过热。现在进行的增值税转型是增量抵扣的方式，这就有一个内在的制约，如果企业想使投资的机器设备包含的进项税得到抵扣，就必须保证投资是有效益的，生产的产品是有市场的，然后才有增量增值税才能抵扣。这恰好体现了对经济的良性刺激。

　　第二，还要看对经济影响的范围。现在东北进行的增值税转型试点，已剔除了一些过热的行业。从试点情况来看，对整个经济的投资刺激还是限定在国家允许也需要发展的八个行业里。这八个行业的选择也是一个结构优化的选择，如果经济还没有达到一个非常优化的结构，可以考虑继续采用这种办法在全国推开。所以，不用过分担心它会刺激经济过热，产生通货膨胀。

　　增值税转型下一步改革，就应该全面推开。东北的试点，有这么多企业，这么大面积，总结经验、改变办法、加强管理，就可以作为非常可信的样本。

　　高培勇：历来就是两个方面的因素牵制增值税的改革：一个是财政能不能消化得了收入的减少。第二是增值税的改革和投资膨胀之间的关系问题。

　　这两个问题在东北的三省一市的改革方案中都已经得到了解决。比如第一个问题，为了应对财政减收，三省一市提出了增量抵扣，减税的最高额度是相对于去年的水平而增长出来的那个部分的增值税，如果突破了这个限额，就不能抵扣了，或者先作为欠帐处理。这实际上控制了财政减收的规模。试行一年后真正的财政减收额度才21亿，与最初按照方案测算的100多亿相差很大，原因就在于“增量抵扣”。与此同时如何抑制投资膨胀的问题也被增量抵扣解决了，不是想扩大多少投资就能扩大多少投资。

　　林双林：如果把投资部分从税基里去掉，增值税改革肯定会刺激投资积极性。把投资部分去了以后，我粗略地估计过，要减少总税收的10%。中国如果把增值税变成消费型，会遇到税制的累进性和税收收入减少的问题。

　　姚洋：已经错过了最好的改革时机，最恰当的时机是通货紧缩刚开始的时候，可以借改革刺激投资，走出通缩。但明年开始未必就是坏的时机，因为已经又看到了通缩的苗头。这次经济过热还没有热起来，火就基本上给扑灭了，现在又有点往回缩。

　　《21世纪》：增值税和企业所得税两税合并捆绑推出的可能还有多大？

　　史耀斌：这个问题很大，增值税和企业所得税两税合并，企业界、经济学界、不同层级的政府都非常关注。我们想把增值税和两法合并同时出台或者是相继出台。如果能同时出台是最佳选择。政策组合搭配出台，对经济改革的效果一般会非常不错，如果分开，经济上和税制结构优化的效果都会受到影响。

　　增值税转型会造成财政减收，在实施新所得税法之后要给老的外资企业过渡期，财政在一定时间也是减收的。这两年税收收入增长很快，现在不出台就延误了改革时机。

　　高培勇：增值税的改革迟迟不能向全国推广，主要的原因是它和企业所得税的改革绑在一起了。增值税的改革是一种普惠式的改革，不管在哪种水平下都可以抵扣，所有的企业都受益。从顺利的推进改革的角度讲，最好的办法是把增值税的改革、企业所得税的改革捆绑在一起，打包出台。现在这种方案遇到了企业所得税不能按时出台的严峻挑战。增值税的改革何时推广是一个很大的悬念。

　　增值税改革有两种选择。一种是先行一步，单兵推进，如果明年某个时候孤注一掷，把它推出去了，可能有好的效果，但也可能给未来的改革埋下隐患。到企业所得税改革的时候，可能因为增值税的单兵突进给其设置了障碍，找不到合适的契机了。再一种选择就是还停留在试点阶段，净等企业所得税出台。现在困难就在于企业所得税怎么办。

　　两税合一要到2008年？

　　《21世纪》：两税合一明年能否完成立法程序？内外资所得税合一今年搁浅，背后的阻力在哪些方面？是否出于对引进外资减少的担忧？

　　高培勇：企业所得税的改革，即改变内资企业和外资企业之间相差10个百分点的实际税负水平。有两种不同的改革思路，一种是由内资企业向外资企业靠拢，第二种思路是两边向中间靠拢。目前采取的方案是第二个思路，这样就有哭的有笑的。本来企业所得税有希望于今年3月份提交全国人民代表大会，然后明年1月份推广全国实施，现在得到的信息是，明年三月份还是不能提交上去。大家就寄希望于2008年，看看奥运会的时候能不能实行企业所得税两税合一的改革。

　　两税合一不能顺利的出台的原因，不在于刚才讨论的税制改革的两个制约因素，财政的减收问题和刺激投资膨胀，而在于既得利益格局的阻碍，包括部门利益、地方利益，使改革举步维艰。地方利益表现在对外商投资企业的税收优惠，税收优惠实际上是给予沿海开放地带的一笔巨额的级差地租。企业所得税和增值税是两个非常重要的税种，它们的启动事关整个税制改革的完成。

　　史耀斌：可以继续推进立法的程序，先把两读、三读做了。两税合并没有疑问，但时间、程序是立法机关、国务院决定的。

　　有一种担心认为影响外资的引入。我觉得有了好的方案和过渡措施，根本不会造成不好影响。另外，还会增加税收制度的透明性，可以为今后引资带来更好的效果。对企业来讲，政策的可预见性和规范性是最重要的。

　　如果考虑企业所得税作为一个独立的税种在整个税制里的地位，就不存在向哪边靠的问题。第一看国际惯例，第二个看对经济的影响。只有一个税法草案，已经修改了十几稿，广泛地征取了包括各个企业、地方政府的意见，大家除了从不同的角度提了一些问题之外，对草案是认可的。这个方案本身不存在向内资或外资倾向的问题，完全是一个税制规范的问题，同时也特别体现了自主创新、科学发展、和谐社会的要求。包括内外资企业的税负和实际税负的对比，在整个税制要素里都做了安排。

　　姚洋：两税合一是个国民待遇的问题。但是，是一定要追求内外资形式上的平等，还是把眼光放得开一点？从国际竞争的角度来看，中国还是缺少资本。现在越南、柬埔寨、印度尼西亚这些国家都在盯着中国。如果取消了外资的税收减免，外资就有可能走掉。讨论税率的高低会在多大程度上影响外资的投向，必须要做国别的研究，不能光看中国的。其实即使两税不合一，内资企业所得税也可以降，两税合一后税率才降到27%也还很高。我认为，外资照免，内资企业降税就行了。

　　林双林：现在国际上也有一个降低公司所得税的趋势。比如爱尔兰，公司所得税由40%多降到了10%多。爱尔兰是欧洲这十年经济发展最快的国家。顺应国际税制改革的趋势，把国内企业所得税降下来，是企业所得税改革的方向。很多著名的经济学家认为企业的所得税应该是零。

　　开征燃油税、物业税的理由

　　《21世纪》：10月份，发改委副主任张国宝说，燃油税的改革马上启动。虽然大家很期望出台由费改税的燃油税，但是面对国际油价的上涨背景，燃油税迟迟未能出台，对于背后的阻力，诸位如何分析？

　　高培勇：现在媒体和社会各界把燃油税的定位搞歪了。燃油税最初由海南省在上个世纪90年代初提出，因为海南岛是一个孤岛，修路建收费站会阻塞交通，妨碍效率，所以就在岛内取消养路费征收燃油税。从历史的发展轨迹来看，燃油税从来都是和公路的使用行为放在一起的，如果改成税，它是一种使用环节的税。现在讨论燃油税，就把它作为一种消费税了。给一个税种赋予了太多职能后，就不再知道如何设计这个税种。大家都对燃油税很关心，但是，要让燃油税当伟人还是当平常人？如果燃油税是公路使用环节的一个税种，就要采取过去的费改税的思路，把与公路相关的费用加到汽油的价格中去。另外一种思路是把它当成和公路的使用没有关系的消费环节的税，只是为了加大消费的成本而征收的。这两者是不同的，比如使用环节的税，只有在公路上跑的汽车才需要缴纳燃油税，在农田里耕作的农机具，在工厂里工作的机器设备也要费油，但不缴纳燃油税。但如果变成消费税了，不管消费目的是什么，只要消费就征税。

　　姚洋：我觉得完全是部门利益阻碍了改革。1990年代油价很低，20多美元一桶，而且没有多少人有车，当时没推行改革，主要是铁道部和交通部反对。而现在有车的人越来越多，反对的声音会越来越高，估计近期燃油税是不会开征的。

　　《21世纪》：物业税已经在酝酿之中，有人认为房地产税的增收，可能增加房产购买者的税负,购房者是不是也要划分为不同的群体和地区？大而言之，开征财产税将弥补我国财税的一项空白，它将起到什么作用？

　　史耀斌：物业税是今后税制改革的重头戏之一，它也是财产税的主体税种。要解决整个房地产开发、占有、销售环节里面的税费关系，同时，通过建立一种不动产税，或者是真正的财产税这样一个税种，使地方政府能有一个比较稳定的主体税种和充足的收入来源。这样地方政府会把精力更多放在提供公共服务上，提供的公共服务越多、越好，房产的价格才会越高。这是一个非常良性的税种，对调节财富的积累和集聚，肯定能起到作用。

　　但物业税本身是非常复杂的税种，既包括和现有税种的衔接问题，也包括开征以后的一些问题：比如说对什么样的房产征税，对什么样的房产不征税，起征点应该定在什么水平上，还有经济适用房和其他各种各样的房子的分类，存量房子和今后开征物业税以后新的增量房子的税负公平问题。总的来讲，物业税应该加快推进，现在正在做这个工作。

　　高培勇：物业税也存在定位问题，它实际上是从香港房地产税中移植的概念，现在有很多人呼吁让物业税换回原来的名称“房地产税”。如果把它看作房地产税，实际上就是财产税系列之一。财产税包括一般财产税、特种财产税、财产转让税三类。房地产税属于特种财产税的系列。所以，物业税的开征就意味着中国开始征收财产税了。

　　所以第一步，要把物业税当财产税来加以认识，加以定位。

　　第二，一旦把物业税提到财产税这个层面上，物业税的开征具有填补中国现行税制中财产税缺失的特殊功能。财产税对个人还是属于零税负的阶段。

　　第三，开征物业税的意义。物业税一旦开征就填补了财产税的缺失，意味着中国真正启动了调节贫富差距的工程。贫富差距是在三个层面上表现出来的，第一个是收入。第二个层面是消费或支出。第三是财产。税收制度对贫富差距的调节，应该是全面的调节，而不仅仅限于前两个层面。现在在收入环节，有个人所得税调节。在消费环节，有增值税、消费税和营业税的配合去调节。而在财产环节，没有任何调节。放着对贫富差距影响最大、具有基础作用的财产不去触动，而仅仅停留在个人所得税调节收入分配等等方面对中国的贫富差距的调节是微不足道的。

　　另外，如果有人出现在富豪排行榜上，而没有出现在纳税排行榜上，可能他的富有体现在财产环节。现在又不对财产环节征税，最后他的税负和富裕程度就彼此不协调。所以只有开征了财产税，也就是说不管财富分布在哪个环节，都有税去调节。这才可能达到调节贫富差距和使人的财富状况和纳税状况彼此匹配的目的。

　　财税改革：展望下一个五年

　　《21世纪》：楼继伟曾指出我国下一步财税改革方向首推三轮并驱，即：税制改革、预算制度改革和财政体制改革。下一个五年我国财税改革亟待进行的工作有哪些？将遇到哪些挑战？

　　史耀斌：财税整体改革，金部长讲过好多，对税收制度改革，“十一五规划”已经讲得很具体了。另外，财政向预算管理体制改革，中央和地方的财力分配关系的厘定，建立财权和事权相结合的财政管理体制，也非常重要。国库集中支付部门预算，提高预算管理的透明度、规范程度，特别是要按照稳健的财政政策，使财政的覆盖范围逐渐真正按公共财政的要求去实行，这都需要建立一个比较完整的、宏观的财政管理制度和宏观财政调控机制。

　　今后这五年，财政和税收管理体制的改革任务是相当繁重的，如果这五年能把这些事情做好，就在财政、税收管理体制方面，基本上奠定了社会主义市场经济的良好基础。今后的改革确实是一种渐进的改革。我认为，从某种角度讲，这五年的改革不是一种结构上的改革，而是一种制度的改革，是一种机制的创新。当然包含结构上的改革，但从性质上讲，不是简单的结构性改革。

　　林双林：改革应该注意以下几个方面的问题：第一，要增大公共产品的投资份额，减少浪费，要对大型的工程投资进行仔细的成本和效益分析；第二，不断地优化税收结构。有的税应该降，有的税应该增，还有的税种应该设立，比如财产税。就目前的情况看，仅靠所得税调节收入分配很难，而财产税是调节收入分配、消除贫富差距的很重要的途径。

　　第三，应该发挥地方政府的作用。中央政府现在拿了大约55%的财政收入，直接花费只占财政支出的30%左右，而地方政府普遍是财政困难，而且越到基层越困难。怎么解决呢？是不是给地方政府更多的自主权，比如说有限的税收立法权，发行债务权。当然如果地方政府有税收立法权或者发行公债权后，可能不按规定办事，这就涉及到有效监督的问题。

　　姚洋：未来五年里，要配合“省管县”的行政调整，来重新构思财政体制。在和平年代，国家的架构中什么最重要？就是财政关系，地方和中央的财政关系，还有省以下各级政府的财政关系。

　　1994年的改革，把八十年代的财政分权制度化，但事权和财权的分配不是很明晰。现在能不能朝前走一步，在中央包括省以下的各级政府之间把事权和财权做比较明确的划分？从1994年到现在经过了十多年，有了实践经验，也有了很多的总结。

　　现在这种情况下，上级政府永远有把财权都往上收、事权都往下推的机会主义的倾向。“省管县”的好处之一，就是把市这一级去掉了。当时设市的愿望是，市管县以带动周边地区的城市化速度。但是效果却相反，中心城市把各个县的资源都给吸收过来，使得下面各个县变得更加困难。现在实行“省管县”之后，县一级的财政会加强，但事权是不是也要加强？怎样划分？省管县之后，县与县之间的差别就大了，省这一级是不是要做更多的收入转移？对这些问题要有一揽子的计划。1994年搞税改的时候，曾提出按照公式进行转移支付，但是没有执行过。现在可以尝试做一个公式，中央对各个省，省对县都要有一个转移支付的公式，一级一级地规范，以减少上级政府的机会主义。

　　(因时间关系，论坛对话部分未经高培勇审核。21世纪财经新闻班陈莹莹、秦月、赵慧颖参与整理，论坛主办方之一新浪财经对讨论进行了部分直播，中信出版社将出版合集《展望中国2006》。）