温岭新河镇预算改革再研讨

　　见习记者 王娜

　　北京报道

　　“如果你不去参加会议，那么你想让政府在你所在街区安装街灯的建议就很有可能不会被通过”。

　　这种参与式预算是2005年7月27、28日浙江温岭市新河镇在第十四届五次人大会中具有原创性的操作形式。作为改革的主要推动者，温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏说：“让老百姓来广泛参与，目的就是使政府的财政开支能够符合公众的利益需要。”

　　2005年11月26日，公共预算改革后四个月，陈奕敏和新河镇党委书记、副镇长、人大常务副主席带着实践中的问题和对未来改革的期望入京取经。由世界与中国研究所主办的“中国地方政府公共预算改革研讨会”邀请多位财政预算专家为温岭出谋(关于浙江温岭的试验，可参考本报2004年6月28日《浙江温岭民主恳谈：一个基层民主演进的案例》和2005年8月1日《一个镇财政的“民主恳谈”试验》等相关报道)。

　　“民主恳谈”的尴尬

　　“新河镇的公共预算改革之所以能够成功，主要还是因为我们书记非常开明。”新河镇副镇长金良民在会上的发言中首先肯定了书记的贡献。

　　事实上，新河镇7月的公共预算改革最大的亮点是：将镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，经人大代表就预算的具体内容对政府进行询问，并提出修改意见，再由镇政府和人大的预算审查小组共同修改，形成新的预算方案，再提交人大会议通过。

　　“这种‘两上两下’的操作模式，把在温岭持续了6年的‘民主恳谈’引入到了政府的体制内。”世界与中国研究所所长李凡评价说。

　　不过，作为新河主管财政的副镇长，金良民也觉得有尴尬之处：“当时第一轮讨论之后，我们对预算做出了修改。但是第二轮讨论中人大代表就再没对政府的预算提出意见。我当时就等着人大主任提出讨论，但是他没说，代表们也就认为不用再讨论了。”人大对监督政府似乎还有些不习惯。

　　还有一个问题是，“人走了，会不会茶就凉了？”与会专家纷纷表示担忧。

　　中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军持乐观态度：“新河镇的改革实际上已经改变了当地的政治生态环境，这种操作机制正在逐渐制度化。”

　　陈奕敏也回应说：“我们温岭的‘民主恳谈’已经坚持了6年，说明它是有生命力的，老百姓习惯了什么问题要开民主恳谈，如果新来的镇长不开他们就会提出疑问。”

　　会上专家们争论的另一个焦点是新河镇的改革模式是否具有推广意义。

　　新河镇是位于浙江省温岭市东北部的一个水乡名镇，辖89个村6个居委会，12万人口。2004年，实现工农业总产值69.98亿，财政收入7818万元，农民人均纯收入7079元，位居全国千强镇第443位。

　　“新河镇有1个亿的财政收入放在人大中讨论，有的穷乡镇年收入只有1万块，怎么讨论？”高新军说。

　　据了解，今天4月温岭的泽国镇针对2005年城镇建设基金进行“民主恳谈”的时候，采用随机抽样的方式从12万人口中抽选了275名代表。“我们当时每个代表每天补助50元，加上30个项目的专家咨询费，花了8万多元。”陈奕敏说罢尴尬地笑了笑。

　　“预算民主恳谈会只是改革的第一步，老百姓最关心的政府有没有按照修改过的预算执行。”

清华大学NGO研究所副所长贾西津说。

　　新河镇的改革又一个突破是在人大会闭幕后设立财经小组，作为常设机构对镇政府的预算执行情况进行监督。

　　在7月27日上午，预算监督小组由新河镇人大主席团任命产生。五名成员包括人大主席团副主席娄建荣，一名村支书，两名村支部委员和一名村会计。会后，预算监督小组自动转变为财经小组，如果“预算执行中出现重大变动，新增预算以及其他重大事项”，财经小组将向人大主席团报告，并由人大主席团召开镇人大会议，依法进行审议，表决。

　　11月3日，新河镇召开了预算执行情况民主恳谈会，向到会的财经小组成员和代表公开了2005年1-9月的预算执行情况，并接受到会代表们的质询。

　　“当时镇长戴美忠，负责财政、土地建设、教育等方面的8个副镇长全都坐在台上接受代表们的询问。”娄建荣说。

　　“针对会议代表提出了一系列的意见，镇长和副镇长都做出了解释，但财经小组的作用发挥得不明显，他们在会议上没有声音发出来。”曾亲临现场的张芳说。

　　财经小组成员身份上政府官员色彩浓重，而且都来自人大的直接任命，这些是人们质疑的问题之一。

　　更紧迫的问题是，按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，县以上的人大设立常务委员会。换句话说，乡镇常设的财经小组还缺乏法律基础。

　　改革试验的成长空间

　　研讨会最后，众专家为新河镇明年公共预算改革出谋划策。

　　今年7月的会议中，人大代表和列席代表是当场拿到《新河镇2005年财政预算(说明)》的，来不及深入地分析和研究。“应该在会议前几天就把《说明》发到代表手中，代表在会上发言的质量就会比较高。”李凡说。

　　此外，李凡进一步分析，泽国镇先分组讨论，再汇总意见集中讨论的做法值得借鉴，这样让更多的代表有机会发言，并发现共性问题。

　　讨论过程中，“究竟是‘两上两下’，还是‘三上三下’说法不重要，关键是制度化。”预算修改之后，应该有相应的机制让代表再次提出意见，并根据意见再次修改，增强决策的科学性。

　　“现在财经小组还起不到监督作用，我们考虑把财经小组成员扩大到10名，主要成员先自愿报名，再由选举产生，关键是把懂行的、愿意为百姓服务的人吸纳进来。”金良民说。

　　对于新河镇试验的成本问题，研讨会中，高新军和张芳分别介绍了美国和巴西预算改革的经验。巴西并不是把所有的收入都拿来讨论，而是有挑选地涉及公共项目投资的内容，约占整个预算全额的20%-30%。

　　专家提出，温岭也可以参照这种办法，把新河镇的经验逐步向周围条件相类似的乡镇推广，并把巴西式部分预算的“民主恳谈”由镇扩展到县一级。

　　“或许这种‘愚公移山’似的改革需要的就是温岭的这种探索。”

　　“就像结婚，农村有两种制度，领了结婚证住一起了和放鞭炮摆喜酒，农民更认可哪个呢？显然是后者。虽然‘民主恳谈’试验是非制度化的，但是有很强的生命力，而且正在逐步与体制内制度相互融合。”中国社科院财贸经济研究所研究员夏杰长说。