第三届中国地方政府创新奖系列报道之二 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2005年11月30日 14:58 21世纪经济报道 | |||||||||
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秩序不是设计的结果，而是行动的结果。中国的社会转型，其真正的起点在于行动者的出现。 从1998年四川省巴中公推公选村党支部书记，到新都区公推直选乡镇党委书记以及民主测评、开放“三会”等一系列试验，7年来四川以党内民主示范引导基层民主的政改路径稳扎稳打不断往纵深推进，这些举措被中央党校的专家评价为意义不亚于安徽小岗村的大包干
本报长期关注这一动向，并曾于2004年7月28日推出专题报道(《李仲彬访谈：一位区委书记的选官逻辑》、《罗时武访谈：我对新都的未来没什么担心》、《渐进式改革的上限》、《直选不是唯一》)。作为持续的观察、记录，本报将陆续推出四川“政改”系列观察报道。 四川成都新都区委“基层民主政治建设”同时还是入围“第三届中国地方政府创新奖”的候选项目。随同项目考察小组回访新都，亦为本报“第三届中国地方政府创新奖”系列报道之二。 那些被改变权力版图的乡镇 新都政改两周年回访 本报记者 何忠平 康庄 成都报道 与两年前相比，刘刚毅的变化实在是大。 白发越来越多，烟瘾越来越大，认识越来越深刻，讲话越来越具系统性，有时让记者恍然觉得像是在与一位政治学者对话。事实上，他只是一名镇党委书记，今年35岁。 2003年12月4日，从11个来自成都市新都区的候选人中，243名各界代表“公推”出了时任木兰镇镇长的刘刚毅和时任镇党委副书记的李勇进入镇党委书记“直选”。同年12月7日，木兰镇全体党员举行直选，639张选票，刘刚毅以480票当选。 “今天是上有天、下有地作证，不兑现，代表们能把你选得上来，也能把你选得下去”竞选完毕，时任新都区委书记的李仲彬振臂向刘刚毅说了这样一番话。随后，刘被区委赋予“组阁”的权力。他首先提名直选中的竞争对手李勇为镇长人选，并获得通过。 新都成功直选镇党委书记经媒介报道后，轰动全国。有网友评论说，“成都的一小步，中国的一大步！”至2005年3月，新都采用公开推荐和差额直选的方式，先后对全区11个建制镇的党委书记进行了公推直选。此外，全区299个行政村的村支书、56所中小学的校长、19名镇卫生院院长及直属医疗卫生机构负责人，新都也全面开展了直选工作。 据记者了解，中组部一位官员到新都调研后发出了这样的感慨，“给1亿元资金，不如选一个好书记”。然而，这还不是新都政改的全部内容。 除了探索民主选举和民主管理的新形式——公推直选，新都还尝试构建了民主监督的新平台——对新都范围内所有干部实行公开的民主测评；摸索出民主决策的新途径——开放“三会”，即区委全委会、人大常委会、政府常务会。 “由点及面，自上而下”，四川省委组织部特邀研究员，省社科院政治学所副研究员李羚告诉记者，通过政改，新都“构建了一个全新的政治生态环境”。 一个直选书记与一个镇的改变 “经过近两年的努力，我竞选时提出的五大措施顺利实施，承诺的‘三增两提高’(增加镇财政实力、增强村社经济实力、增加农民收入、提高基层干部待遇、提高干部群众素质)目标正稳步实现，今年上半年完成的情况如下……” 2005年8月2日，刘刚毅第三次述职。 他至今清晰记得2004年7月初次述职——面对240多名来自木兰镇各村的党员代表、村支书、人大代表、政协委员、镇全体机关干部等——近10名代表向其提问并发出“猛烈炮火”，比如，村社干部待遇低，影响积极性，如何增加他们的待遇？建设编组站，怎样保证当地老百姓的利益？ 尖锐的提问，让刘刚毅既意外又欣喜，他告诉记者，“直选镇党委书记不只是组工系统的创新，虽然它不能解决一切，但至少培养了民主氛围，说明老百姓对我信任的。”一年零八个月，三次述职，对刘刚毅的综合评价中，满意率一次比一次高。 “我现在随时心头都是紧起的”，刘刚毅向记者坦承，有次下乡调研，几个村民上来就是一句：“刘书记，你是老百姓选出来的书记，这次拆迁补偿标准如果低了，我们可要把你选下来哦。”好歹也当了10多年“干部”，“还没碰到过这么直冲冲来的。” 直选，正悄然改变着木兰镇。 2004年全区目标考核中，木兰排名由2003年的第13位跃升为第7位；镇财政收入从300万元升至600万元，由2003年全区倒数第一攀升至第七；更重要的是，乡村债务也在逐年递减，刘刚毅刚接手镇党委书记时，债务总计为800多万，现约是500万。 “农业税取消了，是好事，但干群接触机会似乎也在随之减少”， 沟通渠道不畅，刘刚毅认为不利于推动工作的民主化和透明化，“从2005年5月15日开始，我们办了一份刊物，叫《桥梁与纽带》，每两个月向全镇每家每户发放一次，实行干群互动。” 说是“刊物”，其实就是一张A3大小的印刷纸。内容包括公开政策、公开工作等，在第一期上，记者注意到有2005年镇党委和政府工作重点、办实事目标、党政领导分工及联系方式、部门职能等，如果对镇党委、政府、村(居)有意见和建议，《桥梁与纽带》还向老百姓提供了表达自己意愿的平台——“意见建议栏”。 “公开就是力量”，对此，成都市委组织部的一位人士表示，“在直选制与委任制并存的现实里，在各种配套制度还不完善的事实下，为完成施政纲领所制定的目标，这也算是直选镇党委书记应对乡镇传统官僚运作模式的一种另辟蹊径。” 据记者了解，木兰镇以前告状风很盛，今年全年没接到反映包括刘刚毅在内全镇干部违规违纪的信访。“老百姓想了解政策，说白了，就是想了解政府的具体操作方式”，刘刚毅非常理解，“过去收农业税，木兰镇有干部‘欺负’农民乱收钱，后来老百姓明白政策了，曾发生过干部当场退钱的事”。原来几个村修路，刘刚毅从早上8点说到晚上6点，就是没有村民同意集资，“现在变化太大了，今年修10公里路，村民们都愿意出钱。” 这些变化，无疑也说明书记提名“组阁”的试验是成功的。 新都政改的逻辑 “先党内民主后社会民主，先基层民主后上层民主”，新都区委副书记、原区委组织部部长麻渝生在接受《21世纪经济报道》采访时表示，任何改革都有个目标次序权衡问题。 一直伴随着争议推进的新都政改也不例外。如果说开放“三会”是公推直选之后顺理成章的一个动作，那么始于2003年8月的“民主测评”则是新都政改的着力点和突破点。 2003年8月，新都区组织各部门和各单位的154名负责人，以“背靠背”无记名投票形式，从工作能力、政策水平、精神状态、群众观念、清正廉洁等11个方面，对17名区级党政领导进行测评，测评结果全部向社会公开。 2004年，新都区变2003年的“官评官”为“民评官”，推行区级党政领导、区级部门、镇党委政府、村(居)委会四个层面的民主测评。7月20日，新都区召开千人测评大会，对17名区委、区政府党政领导和59个区级窗口部门进行民主测评，计票全过程在群众、媒体和纪委的监督下进行。7月22日，新都区又举行了区级党政领导自我剖析电视直播大会，17名区级党政领导面对全区62万群众自我剖析，提出具体的整改措施。 麻渝生说，“从不公开测评结果到公开，从‘官评官’到‘民评官’， 我们赤裸裸地暴露在光天化日之下。”新都区泰兴镇一名副镇长在民主测评中不称职票数超过1／3，经过组织程序，这位副镇长很快就被免职。 “民主测评是实现群众认可的重要渠道”，四川省委组织部一位高层人士在接受本报采访时表示，“新都区把测评的范围扩大到千多人，方法还可研究，但精神难能可贵。”“摸石头过河”，需要创新精神，更需要政治勇气和行政良心。四川省政界一位资深人士“实事求是”地认为，地方党委比如新都区委在民主建设上处于“两难”—— 一方面保持稳定特别是队伍的思想稳定是发展的重要目标；另一方面，要在新的历史条件下，实现可持续的政治稳定，必须推进实质性的政治民主，而这可能带来不稳定。 “这就是执政党在民主发展上的复杂性”，该人士一针见血地指出，新都开放“三会”， 与其说是顺理成章，不如说是“倒逼”迫使——“公推直选要求决策权必须公开”。 开放“三会”，实际上就是如何在领导体制建设上扩大全委会权力的问题。 “从党内授权顺序来看，县级党代会是当地党内最高权力机构。但在现实中，这一权力授予顺序被倒置”，前述人士告诉记者，“常委会实际上成了决策中心，全委会的权力被弱化，党代会的权力被虚置”。新都开放区委全委会，实行了党代表和普通党员列席全委会制度，取消书记办公会，常委会只列议题，由全委会每月两次讨论重大事项和干部任免。 在成都乡镇撤并“浪潮”中，记者了解到，新都区委、区政府根据市上的要求提出整建制合并，原利济镇的部分群众认为这样合并不符合群众的生产和生活习惯，对合并镇的归属应该调整。列席全委会的党代表向区委全委会反映了当地群众提出的以河为界、实行属地合并的建议，区委全委会经过集体研究，向市委做了汇报并得到了市委的支持。 一系列“组合拳”式的改革措施，使新都俨然成为四川政改“明星”。 “作为上层建筑，政改的效果不可能吹糠显米”，麻渝生看得很清楚，但政改能反作用于经济，通过调动人的积极性来创造出一个更适合经济发展的环境。 2002年，新都区财政收入是5.8亿元，2003年就达到8.09亿元，2004年达到10.3亿元，预计2005年将完成12亿元。2003年，新都率先免收农业税及其附加，农民的人均纯收入达到3661元，比2002年增加了391元；2004年，农民人均纯收入达到4141 元，比2003年增加了480元。2004年，区财政代交了农村合作医疗农民缴费部分，2005年又免除了农村中小学学生课本费。 改革者李仲彬调任巴中之后 不可否认，新都政改与前任新都区委书记李仲彬密切相关。他从成都市消防支队队长任上调任新都副县长以来，在新都为官7年。有人说他是军人治政，作风朴素、果敢迅速、独断专行是他鲜明的领导风格；有人说他铁腕治吏，训人不留情面更不讲场合；也有人说他深谙官场“潜规则”，与吕日周、仇和等不同，是一个“体制内”的变革者…… 这也是新都政改一直争议不断的主要原因。“没有争议，还能叫改革吗？”成都另一位不愿透露姓名的区委书记说，“改革就是利益的重新调整和平衡，尚不说政治体制改革，就是经济体制改革，在中国从来就都是纷纷扰扰的”。 2005年8月25日，四川省推进党内基层民主、深化先进性教育长效机制建设座谈会在新都的召开，被外界普遍认为是四川省委乃至更高层对新都政改的认可。在会上，省委组织部高层表示，县市区委是发展党内基层民主最直接的决策者和实施者。就一个地方来讲，党内基层民主的建设，很大程度上取决于县市区委特别是主要负责同志的工作，“新都区的党内基层民主能形成现在这样的良好局面，与区委特别是书记李仲彬同志的努力分不开的”。 “8·２5”新都会议还决定，继续在全省范围内扩大公推直选、实行社会评价、推行“三联”制度、开放基层党务、扩大全委会权力等——这昭示着以党内民主为核心的基层民主政治创新在更广泛的层面上获得认同，并在四川成为一种大趋势。 7年来，李仲彬在新都精心布局，承担着常人难以忍受的“煎熬”，一步一个脚印，有时甚至是“进两步退一步”。8月31日，他调离新都出任巴中市委副书记、常务副市长。民建新都区总支委员会主任、成都建新科技产业公司总经理张天健告诉记者，离开当天，他专门接见了新都几个民主党派代表，“言语中不时流露出眷恋”。而新都名刹宝光寺照人法师告诉记者，得知李仲彬要调离新都，宝光寺主持意寂法师流下了眼泪。 记者曾当面问过李仲彬，“如果你离开新都，‘阳光政府’这些做法还能行得通吗？”李回答，“建立‘阳光政府’已在新都形成了一种浓厚的氛围，已经得到了绝大数人的认可，现在只要镇长、局长做了不公平或者不公开的事情，就会有群众说，你这个不符合‘阳光政府’做法。即使我离开了新都，有这种大氛围的推动，我相信包括‘阳光政府’在内的民主政治，在新都还会继续推进，其实这也是社会发展的大势所趋。” 接任新都区委书记一职的，是原成都市双流县长牛敏。记者查阅其上任后的《新都资讯》报道发现，与李仲彬不同，虽然牛敏提出推进城乡一体化、基层民主政治建设、规范化服务型政府建设是新都三项主要工作，但他似乎更为强调经济工作的系统性和重要性。成都市政府一名不愿透露姓名的领导向记者表示，“过去几年，无论是横向比还是纵向比，新都的政治品牌确实起来了，但经济工作与之相比，存在缺少亮点和特色的内容”。 李仲彬刚刚离开新都后，曾出现过这样的现象，一些机关纷纷组织外出旅游，许多政府公务员包括一些镇党委书记、镇长表示过去几年“自己利益受损了”，更有甚者指出，李仲彬对农民民主，农民又不能推动经济建设与发展等。 新都政改，偶然中暗含着必然。现有的改革措施，虽然已取得了一些不错的效果，但要配套解决的问题还很多。比如，书记的“提名权”在强调班子成员协调一致的同时，如何保证班子成员之间的监督制约，如何防止“一荣俱荣、一损俱损”带来的负面效应；如何在保证效果的前提之下简化程序、降低运行成本；如何完善对直选书记的考核机制，直选书记如何处理上面和下面要求不一致的问题，等等。 “乡镇是一个平台，我希望整个运行机制以后更顺些”，猛吸了一口烟，刘刚毅说，他现在迫切需要修建一条木兰到成都的公路，木兰离成都市区三环路直线距离仅5公里，却没有直接通往三环路的道路。“但镇上话语权太小，分量太轻。上面要大规划，下面要大发展，碰撞无处不在。木兰这几年，只能是一个打基础的阶段。” 记者观察到，刘刚毅原来提的工作思路是“一年打基础，二年求突破，三年见成效”。 |
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