财税调控能源：胡萝卜加大棒

　　以财税激励与限制政策引导能源消费，政策调整的难度在于行业和部门利益怎么摆

　　□本刊记者 王长勇／文

　　“要尽可能赶在年底前，出台可再生能源法的相关配套措施。”11月16日，在人民大会堂举行的“能源可持续发展财经和税收政策国际研讨会”上，国家发改委副主任张国宝这 样表态。

　　十六届五中全会关于制定“十一五”规划的建议中，确定了两项指标：一是“实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番”；二是“单位国内生产总值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右”。如何在能源约束条件下保持经济快速增长，政府面临全新的挑战。

　　按规划，2006年1月1日，可再生

能源法开始实施；目前，还有12项配套工作正在进行中，包括能源财税政策、价格政策、投融资政策及能源管理监管体制等在内。承担这些任务的，有发改委、财政部、建设部、国土资源部、环保总局等政府机构。

　　在市场经济条件下，财税政策是政府管理、调控能源结构与供应的主要手段。财政部科研所副所长苏明研究员认为，从总体现状看，中国还没有形成健全的能源财政税收体系，现有零星的财税政策措施难以发挥应有的效率。而要采取有效的财税激励与限制政策，即“胡萝卜加大棒”的方式来引导能源消费，中国的财税能源政策必须进行一个大调整。

　　“能源财税政策的调整已经全面展开。”财政部官员评价说。

　　高效节能企业所得税优惠

　　记者获悉，财政部、国税总局委托财政部科研所、中国标准化研究院，联合进行了“鼓励高效节能的企业所得税优惠政策研究”，研究报告已经完成，相关决策层将于近期召开论证会，之后将确定相应政策措施。

　　与此同时，财政部、国税总局正在推进企业所得税合并改革，相关优惠政策的大方向亦已定下调子，即将区域优惠改为行业优惠，并确定了给与优惠政策的行业，包括高新技术、资源综合利用、节能节水、安全生产设备等。

　　按财政部原订计划，在所得税合并改革通过时，应同期推出鼓励高效节能的企业所得税优惠政策。可是，所得税合并改革并未如期进行。因此财政部官员表示，“在企业所得税两法没有合并之前，考虑先把这个政策出台。”

　　据悉，有六类节能产品将有可能首先享受所得税优惠政策，其中工业、商用、家用产品各两类，具体为中小型三相异步电机、配电变压器、单元式空调机、冷水机组、房间空气调节器、电动洗衣机。

　　据参与研究的中国标准化研究院环境与资源研究所所长李爱仙介绍，享受优惠政策的节能产品须符合几个原则，即合乎市场需求和节能需要，技术含量高、成熟可靠、节能潜力大，产品使用量大、面广，成本高、市场占有率低。

　　目前，常用的企业所得税优惠方式主要包括加速折旧、加计扣除、费用据实扣除、投资抵免、直接优惠等。在联合课题组提交的报告中，建议使用的优惠方式，一是投资抵免，即对企业购置节能产品或设备，可按其投资额的15%从企业应纳税所得额中抵免，当年不足抵免的，可以用以后年度应纳税所得额延续抵免，最长不超过五年；二是直接优惠，对生产节能产品的企业给予必要的所得税直接优惠，其中专门从事节能产品的企业，减半征收企业所得税；对非专门从事此类节能产品生产的企业，就其生产经营节能产品取得的所得，减半征收企业所得税。

　　财政部科研所傅志华研究员认为，在企业所得税优惠方式中，投资抵免容易操作，优惠政策也能落得实处；加速折旧效果往往不明显，因为这可以使近期成本增加，利润减少，从而少交企业所得税。许多国有企业为了完成利润指标，往往不愿意把成本做大，因此对加速折旧不感兴趣。

　　最终选择何种方式？傅志华表示，还是要针对不同企业、不同产品，选择组合优惠方式，如以投资抵免为主，辅之加速折旧，或者辅之加计扣除等。企业所得税两法合并后，也可以考虑同两法合并后的优惠政策进行组合。

　　税收支持水电风电

　　在财政部、国税总局确定所得税优惠政策支持节能的同时，国家发改委也力促财政部出台更优惠的政策，支持可再生能源的发展。

　　可再生能源是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。今年2月，全国人大常委会通过了可再生能源法，并自明年1月1日起施行。作为配套措施之一，发改委制定了可再生能源中长期发展规划，目标是到2020年，中国将投资大约1.5万亿元发展可再生能源，可再生能源占一次能源供应的比重从目前的7%提高到15%左右。

　　根据发改委的规划目标，到2010年、2020年，中国水电装机容量将分别达到1.8亿千瓦和3亿千瓦，水能资源开发利用率达到40%和70%。而目前中国水能资源开发利用率只有20%，与发达国家比差距较大。如美国水能资源开发已达到70%。

　　苏明认为，现有的政策体系中，存在抑制能源结构优化的问题，比如在能源开发上，增值税的设计在一定程度上抑制了水力发电的建设。因为水电建设的进项成本是一次性完成的，应当根据水坝的不同使用年限分摊在各年中，作为增值税计算基数的进项抵扣项，而不应直接按售电收入计征其增值税。后者加重了水电的税负，不利于水电的发展。

　　目前，中国增值税基本税率是17%，对小水电有优惠支持，小水电增值税按6%的优惠税率征收。

　　就风力发电而言，1994年进行税制改革时，风力发电和其他行业一样执行17%的增值税税率。因煤炭发电可以抵扣煤炭进项税，据有关方面测算，实际税负为8%左右；风电没有购买燃料的进项税抵扣，交17%的增值税，风电税负是煤电的1倍。后经国家发改委多次提议，财政部、国税总局出台优惠政策，自2001年1月1日起，对风电增值税按8.5%减半征收。

　　“这样的政策对风电的支持还不够，还是比煤电高，没有体现出对无污染可再生能源的支持。”发改委副主任张国宝说。为此，发改委多次和财政部交涉，希望再降低风电增值税税率，“至少应降到6%，和小水电一样，比煤电增值税应低一些。”

　　但发改委的意见未获得财政部认同。对此，张国宝说：“可再生能源的发展能有多大成效，这与财政部楼继伟的口袋有多大有很大关系；我们通常都是在掏他的口袋，他总是紧紧到地捂着自己的口袋。但是我想，对于支持可再生能源发展，我们想办法从里面多掏出一点。”

　　财政部副部长楼继伟则表示，对风电和水电的税收支持，可以通过增值税转型来实现。在东北地区进行的增值税转型试点，财政部希望尽快在全国范围推开，增值税转型后设备可以抵扣，而风力发电的主要成本是设备，对风电设备投资进行增值税进项税抵扣以后，风电成本会下降很多。

　　此外，增值税转型后，财政部考虑将给予水力发电特别的政策，因水电投资主要为水轮机、发电机等设备和大坝两部分，增值税转型允许对设备进行抵扣。“增值税转型初期有许多转换工作，开始只对设备进行抵扣，以后对大坝投资也会给与一部分抵扣。”楼继伟承诺。

　　改革资源价格形成机制

　　发改委盯着财税政策，作为财政部副部长，楼继伟则关注能源产品价格问题。

　　他认为，想促进中国能源可持续发展，要重点解决能源类矿产资源掠夺性开采和能源过度消耗问题，矫正能源类资源产品价格远远低于长期成本的现象，并理顺各类能源产品的比价关系。

　　“调整能源产品价格过低问题，是促进能源节约的根本措施，也是确保能源可持续发展的重要方面。在此基础上，财政投入和优惠政策才能发挥作用。”楼继伟说。

　　对此，国务院发展研究中心产经部部长冯飞认为，中国能源价格形成机制存在三个“不反映”，即不反映能源资源的稀缺程度；不反映能源产品的国内供求关系；不反映能源生产和使用过程中的外部成本，如环境污染和生态破坏。

　　财政部提出，要对资源价格形成机制进行政府干预，一是将目前矿业权无偿取得和有偿取得双轨制统一改为有偿取得，实行探矿权和采矿权的招标、拍卖和挂牌出让；二是强制矿山企业提取安全费用，加大安全投入；三是建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复责任机制，强制推行从企业销售收入中提取一定比例资金，用于矿山环境的恢复、生态补偿及资源枯竭后的企业转产；四是调整矿产资源生产销售过程中过低的税费标准和责任，逐步提高资源税和矿产资源补偿费等矿业税费的标准。

　　目前，中国资源税征收范围包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属原矿、有色金属矿原矿、盐七大类。其中原油税额为每吨8元-30元；天然气税额为每千立方米2元-15元；煤炭税额为每吨0.3元-5元。

　　“我们希望今后国家矿产资源通过拍卖取得采矿权，然后交资源税，强制企业做环境保护，而且应该有执行政策的强制性机构。”楼继伟说。

　　中国煤炭工业协会副会长姜智敏表示，对于矿业权的招标、拍卖和挂牌出让和煤炭资源有偿使用及实行完全成本，煤炭协会完全赞成这一改革方向；对于增量资源，不管什么企业都应该有偿使用。但对于存量资源，煤炭协会希望改革是一个循序渐进的过程，应该考虑企业的承受能力，将减轻企业税负、分离企业办社会职能、解决历史遗留问题统筹考虑。“如果实行有偿使用和完全成本，国有大企业目前还很难承受。”

　　除了推进矿业权有偿使用及完全成本，财政部还把目光投向石油。目前原油开采成本约为每桶12美元，加上长期发展需要勘探投入后，大致为每桶25美元。财政部因此提出，要向石油企业收取“特别收益金”，当

原油价格达到每桶40美元时，将向石油企业收取“特别收益金”。

　　据了解，财政部与中国两大石油公司进行了沟通，“他们愿意接受。”楼继伟透露。