乡镇财政债务沉重 政府对农服务力不从心

　　2004年，重庆市每个乡镇平均收入240万元，而债务高达574.4万元，是财政收入的2.4倍。如何防止“老账没法还，新账年年涨”，关键要在政府体制这个源头上思考。

　　记者 胡勇 报道 黄伟 摄影

　　不好说的账. 2005年11月17日，小雨飘打在窗户上，模糊了外面的景象。铜梁县平滩 镇财政所，所长熊有国的头从横着展开的报纸后面露了出来，他读完了一篇会议报道。

　　早在三天前，重庆市委、市政府召开全市乡镇工作会议，会议主要内容之一是有效化解乡镇负债，要求“确保5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增”。熊有国明白，此举意味着，在转变政府职能，降低行政成本的同时，乡镇吃财政饭的人员会“缩水”，政府还债也将提速。

　　而对平滩镇的财政负债状况，熊有国讳莫如深，“不好说，不便说”。但他肯定镇政府是有负债的，“这种情况在每个乡镇都存在”。平滩镇党委书记陈应荣对记者说，平滩镇的负债在去年底已被县财政局锁定，要求只减不增，在2009年以前必须还清。

　　据陈应荣介绍，平滩镇是一个有近五万人口的农业大镇。2002年底，平滩镇还没有一家规模工业企业，更没有一个支撑财力的工业骨干项目，为了减轻财政压力，镇政府清退了所有超编和临时人员。并成立了招商工作组。“今年以来，镇政府共引进24家工业企业落户，实现了规模企业‘零’突破。”言语间，陈应荣没有如释重负之感，“只有农业没有企业，至多保个不欠债，要彻底还清很难，至今我们也感到债务的沉重。”

　　引资还债

　　其实，平滩镇的“沉重”是铜梁县和重庆市所有乡镇负债的一个缩影，债务沉重是县乡两级普遍存在的现象。记者在铜梁县财政局了解到， 2000年底，铜梁县县乡两级政府债务达到7.37亿元，相当于当年地方预算内财政收入1.32亿元的5.6倍。

　　为什么会形成这么高的负债？财政局工作人员告诉记者，铜梁县曾经是“三金”、“三乱”的重灾区，历史上最高负债总额达12.2亿元。1999年清理整顿后，形成政府性债务2.93亿元。二是教育负债。在“吃财政饭”的窘境下，为了推动当地教育发展，实现“普六普九”和“双基普实”目标，又形成0.79亿元乡镇政府性债务。三是在上世纪90年代大办乡镇企业热潮中，政府承担企业借款担保责任达0.79亿元。四是道路交通、城镇建设负债1.84亿元。五是农业基础设施、公益事业等政府性债务0.97亿元。

　　巨额债务长期悬而不还，“这种结果导致政府信用逐渐丧失，一到逢年过节，乡镇领导到处躲债、赖债是常事。”财政局工作人员告诉记者，“在工资都不能按时发放的境地下，一些乡镇采用干部集资的办法偿还债务，挖东墙补西墙，无钱还债。”

　　要还债，钱从何而来？铜梁县以培植20个“超亿破千”企业为载体，初步形成锶盐碳素、制革制鞋、建工建材、轻纺服装、林浆纸、食品加工等六大支柱产业。2001年至2004年实际引进县外资金达到54.14亿元，是前四年的5倍。

　　发展为还债提供了可靠财源，2001年至2004年，铜梁县共偿还政府性债务4.98亿元，占2000年底债务总额的68.03%。“1999年我们乡镇人均可用财力是7600元，2004年已达到17112元，华兴、少云两个镇4年还债总额分别达到508万元和661万元，占自身债务总额的54.5%和50%。”

　　到2004年底，铜梁县33个乡镇尚存存债务2.28亿元，确定在2009年以前全部还清。

　　债务根源

　　记者在市有关部门了解到，2004年全市乡镇农村经济总量986亿元；负债64.7亿元，占区县总负债的15.7%。

　　“乡镇财政困难、债务沉重，与农村基层政权正常运转和公共服务的要求不相适应。重庆市绝大多数乡镇是农业乡镇，二三产业不发达，财政包干以来县乡两级财政一直存在着不小的缺口，属吃饭财政，保运转困难。”市编办区县处工作人员叫告诉记者。

　　据介绍，2004年，重庆市1126个乡镇财政收入27亿元，平均每个乡镇收入240万元，而财政支出平均每个乡镇515万元，乡镇有53%的财政支出依靠上级财政补助来实现。乡镇债务沉重，截至2004年底，全市区县级债务余额350多亿元，平均每个区县近9亿元；乡镇债务余额64.7亿元，平均每个乡镇574.4万元，是财政收入的2.4倍，有21个区县的乡镇还新增债务8.9亿元。

　　记者在市政策研究室了解到，乡镇债务主要源于两方面，一方面是与乡镇一级政府职责相关的基础设施和农田水利建设，“普六”、“普九”及基层政权建设等办公支出，这部分债务支出超过总额的45%；二是政府上项目、办企业，如镇办企业借款和“三金”、“三乱”借款，约占40%。 税费改革后，虽然中央、市级财政给予了转移支付补助，由于部分区县没有按规定将转移支付资金全部落实到乡镇、村级，存在截留、挪用现象。加之物价因素和各项刚性支出的增加，部分乡镇收支矛盾突出，财力拮据，导致乡镇和村运转困难，根本无力兴办公益事业和推进基础设施建设，对农服务弱化，社会管理力不从心。

　　同时，经济不发达。县域经济实力总体较弱，支持乡镇工作有限。重庆市大部分区县仍以农业为主，区县财政收入总量较小，2004年全市区县级财政收入143.8亿元，支出8132亿元，收入占支出比例27%，大量支出依靠上级财政转移支付补助实现。

　　分税制弱化财力

　　在一份有关乡镇综合体制改革的调研报告中，有关部门在调查中发现，分税制和财政包干制使乡镇财力弱化。不可否认，实施分税制改革在一定程度上调动了乡镇的积极性，但在“条块分割”的体制下，相当部分从农村汲取的税费通过“条条”被上级政府部门拿走，另一些乡村资源则通过逐级“财政包干”及自上而下的分税制从乡镇财政直接流向上级政府，留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种。更由于农业乡镇财政支出远远高于财政收入，且有限财力的分配更容易受权力所支配，所以，这一体制必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政，甚至由“吃饭型”财政变为“讨饭型”财政。

　　同时，由于分税制，上级政府往往将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品应当由省级或县级政府提供，却通过层层转移，最后由乡镇政府承担，而乡镇又无力承担，只好转移到农民或者举债。重庆市区县和乡镇财政供养人员分别为45万人和25万人，比重为64：36，而所用的财政支出比为72：28，财力还有下划的空间。

　　机制是瓶颈

　　市政府的一位官员告诉记者，造成乡镇负债也是改革不配套使然。他认为，在以前的乡镇体制改革中，缺乏上下联动的改革机制。一方面，区县政府在机构改革时，将精简的人员下放乡镇，成为最后的接收站，使乡镇机构人员被迫膨胀。另一方面，在以前的乡镇机构改革中，区县政府及部门没有及时推进职能转变。虽然原则上不要求机构设置上下对口，但是专项资金、项目等都由上级部门控制，乡镇不设立相应部门就可能得不到上级的专项资金和项目。为此，“乡镇机构对上仍然保留站所的名称，出现‘机构名合实不合、机构合并而业务不合并’。”

　　

复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系博士、副教授彭勃在接受记者采访时说， 乡镇政府负债原因复杂，我们不能将责任简单归咎于基层官员的素质不高，乡镇政府市场信息不全，一些地方经济底子太薄等因素。应当思考的，是造成现在局面的体制源头。

　　对于目前乡镇政府负债运作的问题，应当通过财政手段、市场手段等方式，根据各个地方的具体情况，逐步解决。而如何防止“老账没法还，新账年年涨”，关键还要在政府体制这个源头上思考如何解决问题。

　　“现在，政府到了考虑行政成本的时候，重庆无疑走在了前面。”他认为。