上海财政预算改革胎动 权责发生制直指灰色财政

　　本报记者 范利祥 上海报道

　　从2006年开始，上海市本级重点项目预算支出要试行权责发生制的会计核算，相关方案正在紧锣密鼓的酝酿当中。11月23日，上海市财政局一位官员向本报记者透露了这个消息。

　　“今后，权责发生制(应计制)将是我国公共财政管理改革的一个重要内容。”上海财经大学公共政策研究中心主任马国贤教授告诉记者，随着收付实现制(现金制)预算模式弊病的逐渐显现，国内对在我国政府预算中引入权责发生制的呼声日益高涨。

　　如今，这一模式终于在上海公共财政预算管理改革中露出端倪。

　　直指灰色财政

　　“我们会先弄个制度出来，然后在市本级项目中推行，比如教委的学科建设、建委的一些重大基建项目等等。”上海市财政局官员透露。

　　这位官员进一步表示，以权责发生制(以权利或责任的发生与否为标准，来确认收入和费用)为基础进行财政会计核算，合理计提当期费用，可以较为客观地反映上海市政府资金每年的收支情况，提高项目资金使用效益。

　　推出这项改革的另外一个重要的原委，上海市一位了解方案出台背景的专家告诉记者，就是“遏止灰色财政”。

　　马国贤教授则分析，由于收付实现制(以现金收到或付出为标准，来记录收入的实现或费用的发生)是以会计期间款项的实际收付为基准确定收入和费用，存在着巨大的财政漏洞，“这个缺陷被不少人利用”。

　　比如，我国《预算法》规定，地方政府预算必须保持收支平衡，在收付实现制下，“产生的钱(当年的财政收入)收到了就能使用”，表面看起来维持了平衡，但“很多欠债不能够在政府预算和财务报表中反映出来，被推到以后偿还”。

　　这样，就造成了巨额的隐性负债问题。比如拖欠农民工工资的问题，“根子还是出在公共财政管理方式上”。“建筑公司没拿到政府的钱，包工头没拿到建筑公司的钱，最后都推到了农民工身上。”

　　但地方政府长期拖欠企业建筑材料和施工款项，拖欠职工工资和应付医药费等，都不能在当年的政府财务报表中反映出来。

　　“上海最近几年基础设施建设突飞猛进。每年具体有多少收入，多少负债，谁也说不清。因为各部门报给财政局的报表，利用收付实现制的空子，编制得很不合理，隐瞒了不少收入和负债。”上海市政府一位官员表示。

　　而上海市2004年度审计工作报告对此加以了印证。报告显示，在对上海22个财政性基本建设项目审计后发现，有20个项目多计建设成本共计3.39亿元；9个主管预算单位存在部分税款未及时足额征缴入库；18个预算单位行政事业性收费未按规定及时上缴；11个预算单位共计3.08亿元固定资产未入账等等。

　　一位对这项预算管理改革充满兴趣的上海市人大常委透露，审计报告公布以后，“市里很震惊，专门召开有关部门负责人开了几次会议研究财政预算管理改革问题”。

　　模式之争背后

　　一个不容忽视的现实是，我国政府公共财政预算中并没有实施权责发生制的先例。所以，上海在推行这一财政会计核算的时候，曾有多种争论。

　　第一种观点认为，目前尚不具备引入权责发生制的条件。持这种观点的人士还搬出了《预算法》，《预算法》明确规定，项目支出预算要采用收付实现制。不仅如此，这部分人士认为，如果推行这项改革，还要新设计一套会计制度，“成本很高”。

　　“以权责发生制为基础的预算管理改革，戳中了很多方面的利益。”上述上海市人大常委直言不讳地说，因为如果采用新的财政管理体制，这些部门提供公共产品和公共服务的成本耗费与效率水平将会被真实地反映出来。

　　第二种观点则针锋相对地提出，“要改就彻底改，不留任何尾巴”，只有这样才能彻底地遏止各种灰色财政和腐败问题。持这种观点的人士举出了已实行权责发生制的澳大利亚、新西兰、美国等的成功例子。

　　第三种观点则建议根据上海实际，有选择地采用修正的权责发生制，在部分项目预算中先行试点，“然后再总结经验和教训，向完全的权责发生制转变”。

　　一位了解方案的专家说，他比较赞同第三种模式，我国还不具备全部推行权责发生制的条件，很多配套措施——比如部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等还不够完善。

　　他进一步论证，澳大利亚和新西兰的成果“并不是一蹴而就的”，澳大利亚推行这项改革耗时近20年，新西兰也花了近10年，都是实行分步改革的策略，结合政府职能和公共部门的全面系统改革，制定相关法律法规，才逐步实现了完全的权责发生制。

　　“市里已决意要推行权责发生制，并以此来推动预算改革，但又持相当谨慎的态度，所以倾向于第三种模式。”该专家说。

　　也因为此，上海缩小了这项制度的适用范围，在财政收入的会计核算上，仍采用原来的核算模式，而在支出上，“仅规定市本级重大项目采用权责发生制”。

　　“但这只是过渡，最终还是要全部推行这项改革的。”上述专家指出。而记者从财政部科研所了解到，财政部的意思是“要在上海先行先试，然后在全国逐步推广”。

　　“推行权责发生制，与《预算法》有冲突、配套措施不完善，这些都不是真正的难题。”马国贤教授皱了皱眉头说，“关键是在原来的财政管理体制下，政府欠下的巨额债务怎么算账。”

　　马国贤更愿意从地方

政府债务形成的原因分析。“主要还是地方政府的政绩观在作祟！”大搞“超前建设”，大搞“形象工程”，“把儿子、孙子的钱都用上了”。

　　“但每年搞基建的欠债在政府财务报告中反映不出来。”因为给财政部门报账时，这笔债务没表现在公共预算上，“到最后欠多少账，连政府自己也弄不清楚”。

　　马国贤认为，这样一来，本届政府偿还的可能是以前各届政府举借的债务，而其举借的债务又可能转嫁给以后各届政府偿还。推行权责发生制可以使政府的隐性债务完全“曝光”，这是推行改革的最大阻力。