一收一放活全局

　　重庆市彭水县把该收的事权收上来，该放的财权放下去

　　本报记者 苗福生 童加跃 罗晶 邓勇/文

　　本报讯将事权上收，财权下放，近几年，重庆市彭水县通过县乡财政体制改革，不仅确保了基层政权的良性运转，而且调动了乡镇政府的理财积极性，并规范了乡镇财政的收支 行为，使全县经济发展出现了朝气蓬勃的新局面。

　　2002年初，彭水县改变过去县对乡镇财政的包干管理办法，实施县对乡镇财政分税制管理体制。在确定当年乡镇财政收入的基数上，规定以后乡镇财政每年增收的部分全留乡镇，烤烟特产税超基数实行县乡二八分成，也就是将收入的大头部分留给乡镇。这样调整的结果是大大提高了乡镇政府理财的积极性。2001年前，该县财政收入每年一直在5500万元左右徘徊，增长乏力，而2002年当年就突破了亿元大关。从2001年到2004年，全县地方财政收入年均增长32.3%，表现出了多年少有的连续高速增长态势。其中乡镇财政增长形势更是喜人，仅烤烟一项每年增加1000多万元。

　　多年来，财权、事权划分不清是造成乡镇财政困难的主要原因之一。问题突出表现在，上级政府下派给乡镇的事权往往偏多，而财权却相对偏少，也就是大家常说的“上面请客，让下面买单”。2005年，彭水县为此进行了“事权上收、财权下放”的改革，明确划清了县乡两级政府的财权和事权。首先，继续向乡镇政府下放财权，将乡镇辖区内的工商税收划归乡镇，同时规定在原来烤烟特产税收入超基数实行二八分成的基数上，再让利到一九分成。

　　而县财政分成的10%也全部用于乡镇的激励性奖励。烤烟收入在彭水县具有特殊的意义，因为在全县一个多亿的财政收入中，其中50%是烤烟税收提供的。其次，将过去由乡镇负责的大部分事权收了上来，明确规定将乡镇职工工资、民政优抚救济、农村五保户等的社会保障补贴和村组干部误工补助等均纳入县财政专户统管，乡镇单设中学上交县管，村级基本支出也纳入财政预算。

　　以上看上去似乎非常简单的“一收一放”，其背后却带出了一系列的综合配套改革。

　　“事权上收”，不是大包大揽。与之相配套的是撤并乡镇和减员增效，改革后，全县乡镇(区工委)从原来的72个减少到现在的39个乡镇，人员减少了700多人。行政村从641个合并减少到300个，村居民小组由原来的4664个减少到1967个。吃皇粮的机构和人员减少了，人均经费也就提高了。数据显示，乡镇公共经费已从过去的人均400元提高到3500元—4000元不等。村干部的报酬从每年1200元提高到3600元；村里的组干部每年收入从200元增加到600元；预算中还专门安排了村级公共经费5000元，这在过去是从来没有过的。

　　“财权下放”，不是不管不问。相反，上级财政对乡镇财政支出的管理力度加大了。全县成立了8个会计核算中心，乡镇的每一笔支出都在核算中心报账。规范的支出管理带来两个显著变化：一是乡镇干部的招待费用得到了控制。为了保证乡镇正常的公务接待，县里规定，公务用餐在乡镇政府食堂接待，不是特殊情况，在其它饭店的接待费用不予报销。为此，财政另外补充出台了奖励政策，凡是在乡镇机关建了食堂的，经验收合格，县财政给予2000元到5000元不等的补助。

　　二是彻底杜绝了乡镇新的举债。县里规定，乡镇举债要与乡镇主要负责人的升迁和经济利益相挂钩，几年下来，乡镇债务不仅得到了完全控制，而且已经从2001年的6000万元减少到2004年的3000万元。

　　彭水县“事权上收、财权下放”的改革直接带来了四方面的好处：一是确保了乡、村两级政权的良性运转，二是调动了乡镇政府做大经济、财政两块“

蛋糕”的积极性，三是支出更加规范、合理，四是乡镇不再乱收费，不再举债。

　　讲道理的改革

　　任何改革都是利益格局的重新调整。衡量一项改革的最终效果如何，要看利益各方对这个结果的满意程度。

　　乡镇政府作为我国五级政府的最低一级，不管它对每一次改革的结果是否满意，都必须表示“服从”。当前乡镇政府遇到的种种困难，不能不说与其所处的“地位”有关。上级政府不断要求下级政府要怎样，不要怎样，但是如何操作，出路是什么却不清楚。解决问题的关键不在于能不能改变乡镇政府的这种“地位”和提高他们说话的分量，而在于上级部门能否体谅和比较讲道理地推出每一项与乡镇政府有关的改革。主动权应当在上级政府的一边。

　　彭水县的改革就充分体现了这种“讲道理”的特色。第一，县级政府要求乡镇不得再增加新的负债，并对主要乡镇干部一旦增加负债提出了具体的处罚措施，但前提是对乡镇政府正常运转的经费纳入预算，予以保障，并在与乡镇的税收分成上做了让步；第二，把过去过多的事权收了上来，由县财政直接负担，这样既避免了财权、事权不符的现实矛盾，也避免了农民负担反弹的可能；第三，通过会计核算中心管住了乡镇干部的大吃大喝，同时也考虑到了基层政府各种接待的客观现实，以财政补助的方式鼓励在乡镇机关建食堂。(苗)