破除户籍藩篱 统一城乡户籍管理破解二元困局

　　话题缘起　

    前不久，公安部副部长刘金国在一会议上披露：“公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度。”此言甫出，关于户籍制度改革的话题又一次成为公众议论的热点。在市场经济大潮中，伴随着每年大量的农民工流动以及农民工进入城市工作，城乡二元的户籍 管理制度正处于风雨飘摇之中，统一城乡户籍管理已是大势所趋。据公安部消息，目前全国已有11个省拟取消农业、非农业户口界限，探索建立城乡统一户口登记管理制度。究竟统一城乡户籍管理对破除城乡二元结构起着怎样的作用？其难点在哪里？需要作什么配套改革？我们特约专家建言献策。

　　尽管统一城乡户籍不能从根本上改变我国城乡二元经济模式和城市化现状，但对削弱城乡二元经济结构的强度有重大意义

　　统一城乡户籍：为终结二元经济结构破题

　　张炳申　娄春晖

　　改革开放以来，尽管有上亿的农业劳动力转移到了非农产业，但近十年来，工农业劳动生产率和城乡居民收入差距拉大，是我国二元经济结构强度增强的重要表现。其中计划经济遗留下来的城市户籍制度是重要原因之一。中央综治委流动人口治安管理工作领导小组副组长、公安部副部长刘金国日前透露，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度。这一政策取向尽管不能从根本上消除城乡二元经济模式的存在，但对我国城乡二元经济向一元经济转换具有重大的意义。

　　有利于我国城乡公平就业和统筹就业

　　现行的城乡二元户籍制度以及以户籍制度为基础的劳动就业制度、教育制度、医疗和

养老保险等社会保障制度促成了城乡分割的劳动力市场。户籍制度所依附的身份特权更加重了社会不公和社会歧视，农民即使进城务工，也只能在非正规部门就业，或作为廉价劳动力受雇于企业，他们不能享有城市居民同等的就业条件和就业权利。劳动力市场扭曲影响了要素配置效率，也进一步加大了城乡差距。另外，二元社会结构直接影响了农民工的工作和生活预期，从而延长农村劳动力转移过程，不利于城乡二元经济的转换。这一政策取向有利于打破城乡劳动力市场分割的局面，构建城乡一体、高效公平的劳动力市场体系，建立城乡统筹的就业制度，全面取消对农村劳动力就业的各项不合理限制。这对于城乡劳动力实行统一的管理，提供统一的就业服务，引导劳动力在城乡之间有序流动，获得劳动力资源配置的最佳效果具有积极的意义。

　　有利于推进我国城市化和城镇布局合理化

　　现行的城乡二元户籍制度及其依附在户籍制度上的就业权、教育权、社会参与权、社会保障权等附加值，极大地限制了农村剩余劳动力的转移，致使大量的剩余劳动力滞留在农村和农业中，从而迟滞了我国的城市化进程。大量农村剩余劳动力滞留在农村，农民增收缓慢，农业生产率低下。统一城乡户籍制度的政策意向有利于改变城乡二元的现状，消除城乡分割的藩篱，有利于促进农村劳动力从生产率低的农业部门向生产率高的城市和非农部门转移，尤其是向大中城市聚集，从而有力地推进大中城市及其都市群的发展，推动我国城市化和城镇布局合理化。另外，劳动力向城市聚集，也有利于提高农业生产率，促进农业现代化、规模化进程，并最终有利于城乡二元经济转换为一元经济。

　　依附于户籍制度的就业、教育制度等改革随之推进，有利于全面提高农民素质

　　在现行户籍制度基础上的教育二元化，导致城乡人力资本投资悬殊，农村基础教育投入严重不足，投入的渠道缺乏保障。与城市相比，我国农村师资力量薄弱，教育结构单一，教育经费严重不足，农民教育负担重，劳动者素质明显偏低。即使在就业机会相同的情况下，农民也会因人力资本的劣势影响其就业和收入。改革现有户籍制度以及依附在户籍制度上的就业制度、教育制度等，大力实施农村素质教育，增加对农村教育的投入，积极推动各种职业技能培训，有利于提高农村教育水平，增加人力资本积累，提高劳动者整体素质。

　　尽管统一城乡户籍不能从根本上改变我国城乡二元经济模式和城市化现状，但这一改革势在必行。值得注意的是，户籍之痛只是表象，而依附在户籍制度上的就业权、教育权、社会参与权、社会保障权等附加值带来的权利不平等和社会排斥，才是真正的城乡分割的藩篱。因此，更重要的是必须加快经济增长和工业化进程，加快人事、教育、社会保障等制度的配套改革，才能从根本上消除二元经济结构。

　　张炳申：广东金融学院院长、教授、暨南大学博士生导师

　　娄春晖：广东金融学院劳动经济和人力资源管理系讲师

　　改革户籍制度的三大前提条件

　　谌新民

　　户籍制度不仅是公共管理问题，而且是社会发展问题。中国户籍制度问题的本质在于，在户籍制度上附加了许多行政的、经济的、福利的功能，人为地造成了城乡和区域间的差异以及不公平，因而妨碍了人力资源在全社会的优化配置，阻碍了农村城市化、现代化进程，城镇化速度远低于同期工业化速度，导致公民待遇不公平等，影响了公平心理认同和社会和谐稳定。目前一些地方进行的户籍管理的试探性改革，主要还是停留在技术操作层面，还只是局部的改进，而没有从深层意义上提出解决思路。

　　户籍制度改革必须符合成本收益法则

　　改革长期以来形成的城乡二元结构的户籍管理制度，其政治意义在于通过对不同群体的利益调整，摈弃对社会不同成员的歧视性规定，体现社会公平和进步。其经济意义在于促进整个社会资源配效率的提高，为经济社会持续和谐发展提供制度保证。其文化意义在于为整个社会提供平等的心理认同，创造和谐的社会人文环境。

　　但我们应该正视改革成本的存在，短期内可能导致城市居民的失业率上升，社会治安受到影响，对原有市民的生活造成不便，社会保障负担进一步加重。但这又是中国城市化和市场化发展所必须的制度变迁成本。由于城市户口背后隐含着的权益，户籍制度改革面临着既得利益者的巨大阻力，改革所必须支付的社会经济成本仍比较高昂。因而户籍制度改革的最大风险，来自社会二元结构所形成的城乡之间巨大的经济利益落差。

　　而改革的收益则更大，城乡分割的户籍制度导致社会可持续发展的成本畸高，对之进行改革是破解我国二元结构困局和建设和谐社会的迫切需要。从政府角度看，其收益是通过提供公平的公共产品，有利于形成全国统一的劳动力市场环境，从而实现资源配置的高效率，提高全社会的劳动生产率。农民的收益是增加了就业机会，为自身人力资源的合理配置进而提高收入水平创造了条件。总体而言，改革收益远大于成本，也只有收益大于成本的改革才能推进和成功。

　　户籍制度改革必须寻求动力基础

　　任何改革措施都涉及到利益的再调整，因而要寻求其支持者或动力源，而建立社会主义市场经济体制是整个户籍制度改革的原动力。在市场经济条件下，庞大的流动人口很容易与固定不变的户籍制度产生冲突，冲突的结果是流动的人群、流动的市场、流动的商品推动着户籍制度改革的车轮艰难地前行。这种推动力，不仅有经济的力量，还有人们对平等的渴望和追求。

　　目前，改革户籍制度的积极关注者和推动者，主要是政府部门、农民工、企业用人单位和作为第三方的知识界、新闻界。因而在与现行户籍制度的既得利益者的博弈过程中，寻求户籍制度改革的动力基础，形成改革的推动群体，是户籍制度改革成败的关键因素之一。

　　作为公共产品的提供者，改革不合理的户籍制度首先是政府的职责。政府有责任为社会的和谐发展提供公平的制度安排，创造让所有人公平发挥其潜能的制度环境。

　　户籍制度改革必须配套进行

　　由于我国改革的渐进性特点，决定了户籍制度改革也不可能一蹴而就。户籍制度改革的基本走向仍将体现非物质化、配套性和分步实施的特征。户籍制度不仅是公安机关一个或几个部门的事情，也不仅是将“农业户口”变成“城市户口”的问题，它还涉及教育、就业、城市建设、住房(尤其是廉租房)、医疗、社会保障制度等相关改革。目前，相关的配套改革主要包括促进城乡劳动力市场一体化的就业政策的逐步形成；统筹教育资源，提高教育资源的利用效率；加快社会保障制度改革的步伐，逐步建立统一的社会保障制度；淡化户籍福利色彩，为户籍制度改革排除最主要的制度性障碍。

　　户籍制度改革不是形式上的一种创新，关键也不在于建立城乡统一的户口登记制度，只有当转移出来的农村人口享有与原城镇居民同等的就业、教育、住房、社会保障待遇，才谈得上真正打破城乡二元结构的格局。如果不从户籍制度背后的一系列社会管理制度着手，只希望通过户籍制度本身的改革来解决问题，是不切实际的。户籍制度改革过程更关键的是要解决农民转变为城镇居民后的生计问题，核心是要解决其就业、子女入学、社会保障等一系列问题，保证转移出来的农村人口不出现大规模的回流现象。

　　作者系华南师范大学人力资源研究所所长、教授、博士

　　全面提升管理水平和能力

　　罗明忠

　　公安部副部长刘金国的一席话，预示户籍制度改革再次进入加速期。毫无疑问，城乡统一的户籍制度将极大地推动我国城乡一体化的进程，促进劳动力自由流动，使农村人口向城市迁移的障碍进一步消除，城市人口增长速度随之肯定加快。面对可能到来的人口迁移加速，城市必须加快管理体制改革，进一步全面提升管理水平和管理能力，以维护城市居民生活和工作稳定有序，推进和谐社会的建设。

　　社会治安管理能力面临考验

　　对生命财产安全的关注无疑是所有居民的首选。人口向城市集聚，为城市注入活力和生机的同时，往往也会给城市的社会治安带来新的考验及更大的压力。对人权的尊重以及人们法制观念的增强，又要求所有的执法者都必须依法办事，而且是文明执法。但是，在特定的条件下，文明的力量有时会显得特别单薄。这要求城市管理者认真思考人口迁移更加自由条件下所面临的社会治安形势；必须考虑在新的挑战面前，如何建章立制，既保护正常流动人口的合法权益，又有效甄别和打击少数破坏社会安定的犯罪分子。由此，要求公检法部门在社会治安管理方面加快创新，能够以更快更准更强的打击能力应对可能发生的违法行为和犯罪活动。

　　劳动就业形势面对新的挑战

　　人口的集聚必然带来消费的增加和就业需求的上升，对于长期受到城乡户籍分离这一樊篱保护的城市劳动力而言，面临的就业压力也将进一步增大。未来就业统计也不再是只统计城市劳动力了。如何创新城乡统筹的就业机制，将失业率控制在经济社会发展能够承受的范围内，将是摆在劳动就业部门面前的一件大事。由此，必须把城乡统一的劳动力市场建设纳入议事日程，适应经济社会发展的需要，根据劳动力市场的需求，合理开发和配置人力资源。

　　教育资源配置机制需要重新审视

　　在我国，城市尤其是大中城市户口之所以会有如此大的吸引力，一个很重要的原因是城市的教育普遍比农村发达。一旦取消户籍迁移的限制，必然会有不少人为了子女受到更好的教育而向城市迁移，使本来就紧张的城市教育资源尤其是优质教育资源显得更加紧张。因此，伴随着户籍制度的改革，必然要求有教育体制的改革与之相互配套，必须鼓励并充分发挥社会各界的办学积极性，以便在为社会大众提供平等的教育机会的同时，也为一些具有特殊需要的受教育者提供个性化的教育服务。

　　公共卫生与危机处理机制建设迫在眉睫

　　在某种意义上，一个城市的公共卫生与危机处理机制的有效性如何，将直接影响到其可能接纳的人口迁入规模。为了做到未雨绸缪，各城市特别是大中城市必须把公共卫生与危机处理机制建设当作各项工作的重中之重来抓，迅速提升城市公共卫生服务的能力和水平，强化危机处理机制的灵活性、及时性和高效性。

　　社会保障体系建设任重道远

　　根据一些国家的经验，在放开城市户籍限制后相当长的时期内，城市贫困问题往往会更加突出。因为在一大批具有市场竞争力的农村人口能够顺利在城市安家立业的同时，也会有一些失去土地的农村人口进入城市后，因不能适应城市的竞争而沦为贫困人口；另外，部分城市人口因为在新的竞争压力下也可能走向贫困。新的形势要求我们进一步建立健全社会保障体系，扩大社会保障覆盖面，既为一般劳动者提供养老、失业、工伤、医疗等

社会保险，又为贫困人群提供最低生活保障和社会救济，从而为社会稳定及和谐社会的建立提供保护屏障。特别要进一步发挥民间力量在社会救济中的作用。

　　公共基础设施需求与日俱增

　　随着城市人口的增加，为了避免出现环境污染、交通拥挤等“城市病”，不能不考虑如何有效地提高城市基础设施的供给和承受能力问题。一方面，要加大基础设施的建设力度，推进公共基础设施建设市场化力度，进一步探索城市基础设施建设和管理的多种机制，有效地增加城市基础设施的供给；另一方面，要通过管理出效益，借助管理创新，提升城市基础设施的承载能力，不断提升城市的服务水平和服务能力，为和谐社会的建设作出更大的贡献。

　　作者系广东金融学院劳动经济与人力资源管理系主任、博士后

　　户籍制度改革必须稳妥进行

　　李若建

　　从20世纪80年代初期允许农民自理口粮进入城镇开始，到90年代通过收取城市建设增容费变相卖户口，再到前几年炒作的户籍改革，这20多年来，户籍制度改革基本上没有停止过，但是从来没有根本性突破，这是一个值得反省的现象。

　　中国独特的户籍制度造成的社会不公及其他不良后果是不言而喻的，因此，今天恐怕没有多少人会公开反对户籍制度改革。然而，在何时何地改革、如何改革上却有不同看法。我认为，户籍制度改革是复杂和困难的，对户籍制度改革的难度要有充分准备。

　　户籍制度是一个制度群，牵一发而动全身

　　户籍制度是1953年统购统销和农业集体化的配套制度，是当时中国政治经济制度的基石之一。在半个世纪的社会变迁中，户籍制度与其他制度互相依存，形成了一个以户籍制度为重要中心的制度群。打一个比喻，户籍制度是原始森林中的一棵大树，树干上缠绕了许许多多藤，这些藤又缠绕其他许多树，这时如果把户籍制度这棵树砍断，因为许多藤的缠绕和其他树的拉力，它一时不会倒下，反而十分危险。

　　许多人都意识到，户籍制度的改革会涉及到社会保障、计划生育、教育等制度的改革，实际上这些相关制度改革如果不配套，户籍制度改革是很难进行的。但是还有更加复杂的制度问题困扰着户籍制度改革。首先是土地制度，在现行的宪法中规定，农村土地是集体所有，城市土地是国家所有，这一问题如果没有一个全国性的解决方案，大规模的户籍改革无从谈起。其次是选举制度，在现行的选举法中，城乡居民在各级人民代表大会的代表比例是不同的，在户籍制度改革时是否要修订相关法规。还有财政制度，目前的分级财政制度把社会福利支出放在各级地方财政中，地方财政要为户籍制度改革“买单”，地方政府对此是否作好了准备？

　　地区差异巨大，很难找到一个统一方案

　　回想前几年的户籍制度改革，大体上有三种情况：第一种情况是就业机会稀少，本地户籍基本上没有吸引力，放不放开户籍无所谓，个别地方甚至于要动员农民入城镇户籍。第二种情况是有风险，但是风险有限，例如某大城市，其行政区划内的外来人口还没有珠江三角洲一个镇的外来人口多，就是这种地方的户籍制度改革，不久后就停滞不前。第三种情况是应付户籍制度改革，把入户的门槛定得非常高，没有实际改革的意义。

　　导致出现上述三种情况的原因是各地经济发展水平差距太大，地方政府在户籍制度改革中得失情况不同，因此无法找到共同的改革目标。笔者始终认为，中国的户籍制度改革成功与否，取决于三个地区：北京市、以上海市为中心的长江三角洲地区和珠江三角洲地区，只要这三个地方没有真正的户籍制度改革，中国就不可能有户籍制度改革的成功。

　　既得利益群体与寻求利益群体难以达到“帕累托最优”

　　在改革开放过程中，流行的观念是“改革就是利益的再分配”。今天出现的不少社会问题恐怕与这种观念有关。其实，一个好的改革应该是“帕累托最优”，就是在不损害一部分人的既得利益的前提下，为另外一部分人谋取更多的利益。

　　在户籍制度改革中，大多数城市居民是原来的既得利益群体，而希望得到城市户籍的人是寻求利益群体。如果以降低既得利益群体的利益进行改革，改革的难度会很大，特别是城市这个群体有几亿人。因此在户籍制度改革中，必须尽量保持城市居民现有的利益，同时让更多的人得到他们想要的城市福利，而不是简单地、迅速地平均分配利益。

　　不间断的稳妥改革是户籍制度改革的出路

　　中国的户籍制度改革最好的时机是改革开放初期，在农村改革之后，城乡差别缩小，城市也没有多少就业机会，反而农村乡镇企业崛起，吸引了不少农民。在错过了这一机会之后，中国的户籍制度改革就处于一种断断续续的状态中，始终没有突破。出现这种情况的一个重要原因就是对户籍制度改革没有全盘计划，对出现的问题没有足够的准备。

　　户籍制度必须改革，但是这种改革是理性的，应当建立在可行的基础上，有计划、全面、稳妥地推进，任何冒进都会重蹈覆辙。

　　作者系中山大学人口研究所所长、教授、博导