浅析经济责任审计分类管理(05-11-18)

　　分类是管理的基础。科学、规范的干部分类管理体制包括对干部的科学分类和对不同类别的干部实行不同的管理体制。经济责任审计分类管理的出发点和归宿点主要是为了进一步发挥经济责任审计在制度层面的监督作用。下面，笔者根据“全面把握，突出重点”的工作思路及经济责任审计的特点，就经济责任审计分类管理谈几点粗浅的看法。

　　一、经济责任审计分类管理的必要性

　　（一）实行经济责任审计分类管理是“全面把握、突出重点”的内在要求

　　“全面把握”就是要把所有的经济责任审计对象全部纳入到审计监督的范围之内，都得接受审计。“突出重点”就是根据各地改革发展的不同时期、不同阶段所存在的突出问题和矛盾，从党委政府的中心工作出发，集中精力，突出对重点领域、重点部门以及领导关注、群众关心的领导干部进行审计。“全面把握、突出重点”是一个事物的二个方面，既对立又统一。“全面把握”是基础，但更是一种方法、一个过程；“突出重点”是建立在“全面把握”基础之上的监督管理艺术。因此，实行经济责任审计分类管理是“全面把握、突出重点”的内在要求，也是实现经济责任审计目标和体现审计监督成果的有效途径。

　　（二）实行经济责任审计分类管理是“提高质量、规范行为”的客观要求

　　经济责任审计作为“从源头上遏止腐败的有效手段”，各级党委和政府都非常重视，广大干部群众也极大关注。但是，经济责任审计与其他审计相比有其自身的特点。一是经济责任审计的特殊性容易造成离任时间与审计时间难于衔接，产生审计监督滞后的现象。二是党委、组织部门调整干部的不确定性，尤其是适逢换届年份，需要审计的对象多、工作量大，要在规定时间内完成审计任务，势必影响审计质量。因此，要提高经济责任审计质量，不仅要有周密的年度计划，而且要有系统全面的长期规划。要改变目前经济责任审计被动、滞后的现象，必须有针对性地建立和制定规范性条款或机制，通过规定和机制的约束力，使好的制度真正得到有效执行和落实。

　　（三）实行经济责任审计分类管理是“合理配置审计资源、发挥审计最大效能”的现实需要

　　目前，多数地方已将经济责任审计作为选人、用人的必经程序。但是，随着工作的不断深入，审计机关经常遇到审计资源不足与审计任务重、时间紧的矛盾。特别是在基层审计机关，他们不但要保证完成署定、省定、市定以及法定的审计项目，而且要及时完成政府交办的其他审计事项；在此基础上，还需承担大量的经济责任审计任务。为避免经济责任审计流于形式，有效解决审计任务重与审计力量不足的矛盾，只有在充分考虑审计机关现有的审计资源和经济责任审计特点的基础上，统筹规划，在确保审计质量的前提下有重点分步骤地安排年度审计计划，才能使有限的审计资源发挥最大的审计效果。

　　二、经济责任审计分类管理的可行性

　　（一）不同岗位的党政领导干部所承担的经济责任是不同的

　　对部门领导干部、地方领导干部以及企业领导人员来说，他们都有自己的工作职责，其承担的经济责任往往与其工作职责相关，但工作职责不等于经济责任。不同岗位的党政领导干部所承担的经济责任存在较大差异。相对而言，党群系统的领导干部所承担的责任主要是很难用经济指标量化的行政责任和其他责任；而负有较大经济决策权、经济管理权和自由裁量权的经济管理部门领导干部所承担的经济责任相对来说大得多，其经济责任履行情况也可以用经济指标来衡量。而经济责任审计主要是对领导干部经济责任履行情况进行评价。从这个角度来说，对领导干部经济责任审计实行分类管理是可行的。

　　（二）科学规范的《党政领导干部选拔任用工作条例》为经济责任审计分类管理提供了可能

　　《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定了党政领导干部选拔任用的考察程序，并明确提出了“对需要进行经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计”。因此，经济责任审计可以按照领导干部培养的规划和计划来编制长期规划和年度计划，做到“离任必审”与“逢任必审”相结合。因为离任审计和任中审计都是领导干部经济责任审计的有机组成部分，二者相互补充，相辅相成。如果说经济责任审计分类管理为全面及时掌握领导干部经济责任履行情况创造了条件。那么，党政领导干部选拔任用管理的科学化、规范化，为经济责任审计分类管理提供了可能。

　　（三）现有的审计力量基本能满足“任期必审”的要求

　　在整合资源、统筹规划的基础上，对不同的经济责任审计对象实行不同的经济责任审计体制，实现“任期必审”是可能的。首先按照“积极稳妥、量力而行、保证质量、防范风险”的指导原则，在充分考虑现有审计力量和经济责任审计特点前提下，对现有经济责任审计对象进行筛选归集，按照分类管理的要求，制定切实可行的长期规划和滚动计划，每年安排与审计力量相匹配的经济责任审计项目，通过几年努力，将经济责任审计覆盖面扩大到所有县级以下党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员的目标是能够实现的。

　　三、经济责任审计分类管理的基本框架及设想

　　（一）突出重点，“逢离必审”

　　权力并不能带来智慧与觉悟。从理论上来说，党政领导干部和企业管理者如果发生腐败的话，其腐败程度取决于他所拥有的垄断程度和自由裁量权及其责任感。从现实情况来看，一些重大违规违纪问题或经济犯罪案件，往往发生在权力比较集中、资金数额较大的单位。只有加强对重点单位的审计，才能有效减少重大经济犯罪行为。因此，对国有及国有控股企业领导人和财政财务收支数额较大、有财政资金分配权和行政审批权的重点部门以及领导关注、群众反映强烈的单位领导干部实行“任期为主，逢离必审”的经济责任审计体制，充分发挥经济责任审计在干部管理和监督中的作用。

　　（二）突破数量，提高质量

　　如果没有一定的数量作基础，审计范围过窄，势必影响经济责任审计的效果。对一般性的经济管理部门按照五年审一次的要求，实行“任期必审，离任抽审”的经济责任审计体制。对审计中发现的领导干部在经济管理活动中存在的普遍性和规律性的问题上，加强综合分析，寻找问题产生的原因。从制度上、机制上提出解决问题的措施和办法，从源头上堵塞漏洞，减少违纪违法问题的再次发生。

　　（三）统筹规划，兼顾一般

　　审计既是一种监督，又是一种服务。经济责任审计的目的主要是通过对领导干部的经济决策、经营管理、政策执行等行为的审计，来评价领导干部经济责任履行情况，为干部管理部门正确选拔任用干部提供参考依据。同时，经济责任审计也是干部日常监督管理工作的一个重要环节。因此，经济责任审计不仅要突出重点，而且要统筹规划、兼顾一般，增强经济责任审计制度的威慑力。对党群机关和其他行政管理部门的领导干部采取审计或专项审计调查相结合的经济责任审计体制，将经济责任审计覆盖面扩大到所有县级以下党政领导干部，不留审计监督盲点。使经济责任审计真正成为领导干部经济行为过失的“校正器”；堵塞漏洞、强化管理的“推进器”；以及领导干部廉洁自律的“警示器”。

　　四、经济责任审计分类管理与“逢离必审”的关系

　　（一）经济责任审计分类管理与“逢离必审”两者之间存在互相联系、互相促进的关系

　　实行经济责任审计分类管理是实现“逢离必审”的手段和方法；“逢离必审”是经济责任审计分类管理的目标和要求，两者互相联系，互相促进。“逢离必审”既是一个广义的概念，又是一个对当前经济责任审计工作提出的具体要求。从广义上来说，“逢离必审”是指党政领导干部和国有及国有控股企业负责人在离开原工作岗位前必须接受审计监督，包括任期经济责任审计和离任经济责任审计。从具体要求来说，“逢离必审”是李金华审计长在全国经济责任审计会议上对审计机关提出的，从2005年起，对国有及国有控股企业领导人员基本做到“逢离必审”、“先审后离”；对财政财务收支数额大、有财政资金分配权和行政审批权的重点部门领导干部逐步做到“逢离必审”。而经济责任审计分类管理正是贯彻落实全国经济责任审计工作会议精神的具体体现。实行经济责任审计分类管理主要是为了集中现有审计资源，突出对国有及国有控股企业领导人和财政财务收支数额大、有财政资金分配权和行政审批权的重点部门以及领导关注、群众反映较大的领导干部进行审计监督，做到“逢离必审”。

　　（二）经济责任审计分类管理是实现“逢离必审”的有效途径

　　2005年初，李金华审计长在听取浙江省经济责任审计工作汇报时指出，经济责任审计是当前关于加强执政能力建设中，对权力运行监控的重要组成部分，具有时代意义。当前审计工作任务重，审计力量不足问题比较普遍，对审计对象实行分类管理是个比较好的解决办法。地方审计机关对领导干部进行任期经济责任审计是审计的一项重要职责，其手段是以查账为主，其目的是对领导干部任期内执行财经纪律等情况进行监督检查，并在一定程度上判断领导干部是否正确履行其经济职责、是否遵守廉洁从政各项规定。虽然通过经济责任审计，有时可能发现个别领导干部违反财经纪律行为背后隐藏着的腐败问题，但经济责任审计不是万能的，它只是预防和惩治腐败的手段之一。因此，在现有条件下，只有对经济责任审计对象进行分类管理，坚持有所为，有所不为，才能对重点审计监督对象实行“逢离必审”。

　　（三）经济责任审计分类管理是“逢离必审”的延伸和发展

　　当前，科技进步日新月异，经济发展突飞猛进。客观上要求经济责任审计工作只有不断创新，进一步完善经济责任审计制度，逐步形成基础性、预防性、保护性的长效机制，才能适应形势和任务的需要。离任审计和任中审计是领导干部任期经济责任的一个整体，二者有机结合，相辅相成。离任审计为领导干部或领导人员在任期内履行经济责任职责情况拓宽了评价渠道，起到了加强党风廉政建设，促进领导干部增强勤政廉政意识的作用。但是，离任审计普遍存在着“先离后审”的现象，审计成果利用严重滞后。此外，离任审计属于事后监督，虽然审后监督也是一种不可缺少的监督，但纯粹依靠“事后”的威慑力，显然不足以堵住腐败源头。所以，审计不必等到离任，领导干部不仅要接受离任时的审计，也要接受任中的经济责任审计。而经济责任分类管理作为离任审计与任中审计相结合的裁体，进一步筑牢了干部廉政建设的“防火墙”，有效发挥了经济责任审计的防范作用。同时，经济责任分类管理把离任审计与任中审计相结合，还解决了经济责任审计任务不均衡的问题。可以说，经济责任分类管理丰富和发展了“逢离必审”的内涵。（作者：浙江省宁波市审计局 姚尧岳）

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