新财富杂志：积极的财政政策正面临历史性转型

　　老人要想过上有尊严的退休生活,单纯依靠谁都很难解决,出路还在于个人、企业、地方、中央共同建立能够和谐发展的养老体系。而不管采用哪种社会保障制度,都要求有良好的财政金融体制,对当前资金、投资的任何滥用都可能形成对未来养老金支付的威胁。

　　陈济军 徐刚/文

　　中国的老龄人口数量正在加速增长。到2050年,65岁以上人口将达到庞大的3.36亿,相当于目前欧盟15个国家人口的总和。相应地,劳动年龄人口对老年人的赡养负担也将成倍增加。随着人口老龄化的发展,社会保险、社会救济和医疗卫生等社会福利的支出将不断增加,相应地,用于积累和扩大再生产的费用将削减。

　　30年后,谁能养活我们?

　　靠政府?现在养老金现收现支,都已经有巨大窟窿。靠儿女?30年后他们很可能是上有四老,下有二小。靠企业?在城市,私有企业能不保就不保,能少保就少保,国有企业则是欠账多多,很多企业连厂房卖掉也不足以抵养老的账,参保单位通过瞒报、漏报缴费工资基数逃费的情况严重。

　　看来,这么多老人要想过上有尊严的退休生活,单纯依靠谁都很难解决。出路还在于个人、企业、地方、中央多方努力,共同建立能够保持和谐发展的养老体系,当然,重点还是要尽快建立健全社会保障机制和体系。为此,中国的财政政策必须由拉动经济增长转向促进经济社会的协调和可持续发展,同时,必须提高实体经济的投资回报率和资本市场的投资回报水平,否则,滞胀甚或恶性通胀将不再遥远。

　　财政埋单养老金账户缺口

　　当前,“未富先老”的现象在上海、大连等大都市已有突出表现,未来也将在全国范围内出现。由于我国

养老保险长期实行现收现付制,没有留出积累资金,老龄化已给社保体系带来了巨大的支付压力。2000年,全国基本养老保险欠费达到360多亿元。面对日益扩大的养老资金窟窿,1998年财政开始埋单,当年支出20多亿元用于养老金,1999年超过100亿元,到2002年这一数字变为408.2亿元。

　　近两年,据有关部门测算,按现行每年收取与支付的养老金所形成的缺口来看,如果养老费用完全靠收取养老金支付的话,养老账户上现有的1000多亿元养老金到2009年将全部吃空。实际上,每年都会用财政资金来填补养老金的缺口,养老对财政支出的需求很大。考虑到劳动人口赡养负担持续加重,养老金的缺口将继续扩大。据劳动和社会保障部负责人透露,我国社保体系养老金的缺口总规模在2.5万亿元,这个资金缺口相当于全国一年的财政总收入。

　　解决历史遗留的缺口问题,应该主要由政府来承担,关键在于通过多种渠道筹措、补足社保资金。可行的做法包括三个。

　　首先,减持国有资本直接补充社保资金。社保基金被定位为我国各项社会保障制度的重要财力准备,也是做实个人账户、改善养老保障的重要后盾,资金来源实行财政全额预算拨款。2002年,通过中央财政拨款和国有股减持,社保资金又增加了415.76亿元,加上2002年资金收益21亿元,2002年底社保资产总额为1241亿元。2003年,通过境外减持国有股收入和发行彩票收入,社保基金本金部分增加50多亿元。截至2003年12月31日,社保基金本金有1260亿元,其中中央财政拨入资金977亿元,占77.5%,多在2002年之前完成;国有股减持收入214亿元,占17%;彩票发行收入69亿元,占5.5%。

　　其次,财政资金直接注入,比如,扩大内需的积极财政政策转向,资金投入从实业投资向扩大消费需求转移,包括以特种债券发行或开征社会保障税等方式筹集资金用于补充养老金。从地方财政而言,也应承担直接资金注入责任,比如,大量城市土地转让收入,有必要为养老体系作出贡献。近年,中央、地方财政一直在以直接拨款的形式补助社保支出,包括向社保基金注入资金。2000年11月,

财政部向社保基金理事会首期拨入资金607.26亿元。2001年底,财政拨款增加到795.26亿元,加上利息收入,社保资产总额为805.09亿元。随后,2002、2003年,财政的社保补助支出持续增长,分别为961.4亿元和1262.1亿元,其中,地方财政支出占了大头。

　　再次,是强化养老基金征缴,使企业承担相关责任,切实做到养老金应收尽收。

　　要使职工退休后生活得到更多保障,还应该鼓励、支持多种养老模式,包括采取优惠政策鼓励职工个人储蓄、投资,例如某种形式的强制储蓄。传统的家庭养老方式今后也还会发挥其积极作用,政策方面应该也要考虑采取鼓励、优惠措施,使之成为职工退休后保障生活水平的有效方式之一。

　　积极财政政策必须面对的历史性转型

　　我国的财政政策正在由拉动经济增长,转向促进经济社会的协调和可持续发展。

和谐社会的发展目标也需要财政支持。积极财政政策的转变,用财政部官员的话来讲,扩张性财政政策是各种政策的综合,它包括增加基础设施的投资力度,也包括提高中低收入者的收入、支持社会保障体系的建立等等。

　　财政的转型,并不意味着财政支出的负担减轻,相反,财政的负担会越来越重。相应地,财政政策中,债务和赤字管理也越来越重要。如果管理不善,基础设施建设、养老金缺口、国有银行坏账等形成的压力,会使得财政赤字急速膨胀,由此带来滥发货币并借以削减巨额财政赤字的风险会很大。

　　1998年开始,由于积极财政政策扩大基础设施建设,财政赤字从上年的不到600亿元,激增至922亿元,财政债务发行也从2477亿元上升至3311亿元。随后几年,赤字、债务发行持续扩大,到2002年达到顶峰,当年赤字3150亿元,发债5679亿元。近两年,由于用于财政收入增长较快、用于投资的国债等财政资金有所减少等原因,赤字停止上升并且还略有下降,2005年预计为3000亿元,而债务发行增长也放缓。但积极财政政策向提高中低收入者收入和支持社保、养老体系的转移,使得这方面的财政资金需求将快速上升,将要或者正在抵消国债投资减少所带来的赤字下降作用。随着时间的推移,支持社保、养老体系的资金需求会加速提升,使得财政赤字和债务发行规模持续上行。

　　当政府出现了财政赤字,怎么来弥补呢?一般来讲,有两种解决的办法。第一种是发行国债。但国债的发行有一定限度,比如,按国际上的标准,国债规模不能超过GDP的60%。尽管目前国债规模离60%的上限还有较大空间,2005年不超过20%,但考虑到未来财政负担在不断加重,而且我国还有很大的隐性负债,有人估计,以目前状况来看,国债现实的规模(包括隐性负债)在5万亿元左右,实在已经不算小。

　　第二种是透支。向公众发债难以为继,还有一种不得已的办法就是财政向中央银行透支。透支规模过大,如果不扩大货币发行,会影响银行资源向政府流动而市场运行所需资金短缺,经济增长将受到不利影响,显然不可行。如果通过扩大货币发行来弥补财政透支带来的资金空缺,通胀压力将上升,透支规模越大,货币超发行也就越多,通胀问题就会越严重。

　　财政政策转型的影响还表现在,迫切要求解决提高财政资金使用效率的问题。财政政策必须关注其实施对未来数年甚至数十年产生的影响,需要以有效的资源获得尽量大的收益,以更少的资源获得更高的收益。不管采用哪种社会保障制度,都要求有良好的财政金融体制,对当前资金、投资的任何滥用都可能形成对未来养老金支付的威胁。财政资金的投入必须考虑投资效率的问题。

　　如果大量发行国债,带来的一个问题就是国债的使用效率问题。如果国债资金能够切实扩大现实经济需求,促进经济持续成长,也就是国债资金使用效率高,通过经济发展和财政增收,可以维持债务的良性运行。否则,资金使用效率低下,不能产生有效的现实需求和收入增加,大量的债务就无法通过良性循环得以偿还,债务危机就会到来,甚至引发经济崩溃。我国前期的国债投资,集中在基础设施建设,其良性循环体现在改善国家经济环境的社会效益之上,并通过微观层次的经济活动不断活跃、扩大而体现出经济效益,但如果资金的使用效率不高,社会效益、经济效益都会受到制约。今后,如果国债资金向提高居民收入、支持社保体系倾斜,以扩大消费需求,那么,资金会通过市场渠道回到实体经济,如果回报率不高,仍然会带来与基础设施投资效率低类似的负面后果。

　　因此,财政政策的转型,要取得良性循环的效果,必须提高实体经济的投资回报率,提高资本市场的投资回报水平。否则,债务窟窿会越来越大,走上滞胀甚或恶性通胀之路并非遥远的天方夜谭。(《新财富》2005年11月号最新文章)