统计法鞭长莫及之处

　　单纯依赖修法，可能带来政府统计机构组织体系的变化，却不足以满足现代社会对统计功用、统计数据质量的要求

　　文/本刊记者 欧国峰

　　法律从来不是万能的，统计法自然也不例外。

　　在颁行近22年之后，中国的现行统计法正面临着第二次修改，上一次修改发生在距今10年前的1996年。按照官方说法，本次修改统计法的核心是提高统计数据质量。

　　但官方的思路受到了质疑。在接受《经济》采访时，中国人民大学法学院的董安生教授断言：“有关部门片面强调修法，实际上是将复杂问题简单化了。”他担心，过于依赖修法，“攻其一点、不及其余”的结果，很可能会使良好愿望大打折扣。

　　22年以来，是什么因素影响了统计数据的质量？专家质疑修法功用的依据何在？

　　修法剑指体制“痼疾”

　　在中国，专门从事全社会和国民经济运行各项宏观指标统计的，是从中央到地方的统计部门。在中央，有作为国务院直属机构之一、副部级建制的国家统计局；在地方，则是省、地(市)、县级统计局，分别隶属于各级地方政府。正是这种行政体系构建，如今被指责为造成统计数据失真的体制根源。

　　全国人大常委会委员、全国人大财经委委员贺铿曾经分析说，(在这种体制下)统计数据由地方统计部门搜集和汇总上报，地方统计部门的干部主要由地方管理，经费也主要依赖地方，统计数据反映各级领导的政绩，与干部的奖惩、升迁密切相关，是地方干部的“政绩单”，这张“政绩单”由自己任命和管理的干部来填写，统计工作的独立性很容易受到破坏，这是制度设计上存在的漏洞。他透露，乡、县、地(市)三级为了追求“政绩”和经济利益，有的要求按计划上报统计数据，有的凭空编造统计数据，有的授意、指使虚报、瞒报统计数据，甚至直接篡改基层上报的统计数据，有的还规定上报统计数据必须由党政领导研究决定。

　　此外，现行统计法规定：如果各级政府领导发现统计数据有错误，可以责成统计机构核实订正。可既然统计机构和统计人员独立统计数据的权利在实践中根本无法行使，这显然是为一些弄虚作假的地方干部提供了冠冕堂皇的理由，也成为造假者有恃无恐的重要原因。

　　在今年“两会”期间，湖北省统计局副局长叶青建议：应及时改变现行统计机构内部体系，实行省级统计部门对地(市)、县统计部门垂直管理，实行编制人员、经费、工作任务统一配置，干部由上级统计局任免，提高各级统计部门的抗干扰能力。叶青将他的这些想法，写进了《关于修改〈统计法〉的几点建议》中。

　　这种逻辑也逐渐成为官方的共识。8月下旬，国家统计局修改统计法专家咨询组成立暨修改统计法专家咨询会上传出的消息称：修法要着力解决六个重点问题，第一个就是要进一步完善统计机构、统计人员独立调查、独立报告、独立监督职权不受侵犯的法律制度。按照这种思路，建立统计机构内部的垂直管理体制，无疑有助于保障其独立地位。

　　但是，对于通过修改统计法建立统计机构省级以下垂直管理体制的前景，董安生表示担心。“来自地方政府的阻力巨大，而且事涉从上到下、整个政府组织构架的重大调整，肯定会很困难。”但对倘若得到如是调整后，对加强统计机构独立性的潜在作用，他则感到乐观。

　　《统计法》修改时倾向于对现行的统计体制作何规定？10月下旬，《经济》记者从权威人士处得知：由于对统计部门的构建模式尚存争议，除省级以下部门垂直管理体制外，还有其他多种建议，目前尚未形成“成型意见”，因此《统计法》修改意见是倾向于在否定原有体制后，对新的体制构建暂时不做具体规定。但这并不意味着修改后的《统计法》在体制改革方面会无所作为。据介绍，国家统计局正在进行农村社会经济调查队、城市社会经济调查队和企业调查队的机构改革，即将原来由地方统计局“代管”的三支调查队合而为一，成立一个新的调查机构。这些调查机构作为国家统计局的派出机构，主要负责完成国家统计局布置的各项任务，依法独立开展统计调查，独立报送统计数据。这项工作目前正在进行当中，其中省级调查队的组建工作有望在今年年底前完成。因此，在修改《统计法》时，将对国家统计局派出的调查队的法律地位、执法权限等予以明确。

　　无论最终如何定位，着眼点都在于增强统计机构的独立性、尽力消除其受到地方政府的干扰，从而根治统计数据失真的体制“痼疾”。这是其最大的看点。

　　为谁统计？统计什么？

　　提高统计数据质量的主旨之一是“求真”，借修法变革统计机构内部体制、加强统计机构的独立性正着眼于此；另一方面，还应包括“求全”——统计数据应与社会发展同步、敏锐反映社会发展大势，这其实涉及到对当前统计机构及统计内容本身的再定位。后者，就更加超越了统计法所能发挥影响的范围。

　　统计数据的应有功用，从宏观至微观，当包括为政府判断宏观政经形势和出台相对政策、各经济主体和研究机构做相应投资和研究、甚至家庭和个人的一些决定提供全面、可靠的信息。但事实上，目前无论覆盖范围还是可信度都存在很大不足。

　　仅以官方统计数据的覆盖面为例做说明。长期以来，“效率优先”的发展观使中国偏重经济发展，甚至在一段时期、一些地区被扭曲为“唯GDP论”，官方统计也受此影响偏重经济指标、轻视甚至忽略了社会、人文等方面的指标。叶青认为，科学发展观的提出给统计提出了新要求，即应加强对社会综合进步的统计，增加人文发展、环境保护等方面的指标。这个看似合理且顺应社会发展趋势的建议，却难以在近期落实。中国官方统计数据的功用之一，就是提供一套可量化的干部考核参照。统计定位能否真正转变，实际上也取决于干部考核体系是否做相应调整。有消息称，在“科学发展观”提法面世后，中组部曾与国家统计局商量如何将考核指标改得更加合理，但是围绕究竟取舍哪些指标，认识上不是很一致。相对于以GDP来衡量的经济发展成绩，人文、环保等指标显然更“软”、更加难以精确度量化。可以肯定，在统计数据未能脱离作为干部业绩考核指标之前，或者干部考核未真正脱离当前量化考核的思路之前，统计数据质量的这个“硬伤”势必难以消除。

　　资源和技术瓶颈

　　统计还是一项专业性很强的活动，统计数据的质量也离不开其信息资源平台和采用的统计方法。这些，更是统计法所鞭长莫及之处。

　　中国官方的统计数字多来自于会计，会计报表的不真实，会直接导致统计数字的不真实。这意味着，统计数据的质量，实际上已超出单纯统计部门的领地、与全社会的诚信状态紧密相关。

　　从技术上而言，制约统计数据质量的是统计方法。中国官方统计部门曾长期侧重采取层级上报数据进行普查的做法，而这种方法在实践中的弊端则是显而易见的。在统计方法中，数理统计的作用越来越受到重视，其主要方法是透过科学的抽样调查来推断总体。在西方国家，数理统计被普遍接受源于调查史上的一个典型事件，即1936年的美国总统大选——该届总统大选的候选人有两位、兰登和罗斯福，当时一本叫《文学文摘》的杂志随刊散发了1000万张预选票，最后收回237万张、统计结果是兰登获胜；同时，有一位市场研究人员叫乔治—盖洛普，他运用了数理统计的调查方法，在全美选取了1000个样本，他的分析结果是罗斯福获胜——大选结果是罗斯福获得选票1800万张，而兰登只获得选票700万张。这件事使得盖洛普所采用的调查方法在全球引起轰动，数理统计也逐渐得到普遍认可。但是，统计调查方法应如何运用不需要通过统计法来确定，而应该是根据具体统计事项具体选用。反观我国，至今还是以普查为主要方式，今后改变统计方法涉及到习惯、统计人员专业素质等问题,显然也不是朝夕之间可以改变的。

　　从国外成功经验、以及我国政府体制改革方向上看，国内统计格局的未来走向，理应是走向各种统计形式并存——政府统计与部门统计相结合、政府统计与企业统计相结合、政府统计与民间统计相结合。民间统计崭露头角，当很大程度上有助于尽修改统计法所未可能尽之功效。民间统计是指除政府统计、部门统计和地方统计之外，由企事业单位、社会团体或个人以自己的名义或接受委托进行的统计。民间统计，一方面将对政府统计起到拾遗补缺的作用(譬如，美国《财富》杂志每年都要评选的全球企业

500强，已经作为世界各国政府和民间衡量国家经济实力和企业强弱的标准之一)；另一方面，在相对公平的、按市场化规律运作的民间统计组织之间的竞争中，效率高、信誉好的民间统计组织更易取得竞争优势，而这又将从整体上提高中国统计数据的质量。