政府转型和中国改革的方向

http://finance.sina.com.cn 2005年11月13日 13:42 21世纪经济报道

　　王浦劬北京大学政府管理学院常务副院长薛澜清华大学公共管理学院常务副院长

　　张成福中国人民大学公共管理学院副院长林尚立复旦大学国际与公共事务学院常务副院长

　　陈振明厦门大学公共事务学院院长任剑涛中山大学政治与公共事务管理学院院长

　　主持人：秦旭东本报记者周扬见习记者马晖张兆宜王娜

　　·编者按· 以清朝光绪三十一年(公元1905年)的广东法政学堂为开端，到2005年，中山大学法政学科走过百年历程。为此，中山大学举行了“百年法政学科见证中国转型”的系列纪念活动，其中一个重要内容是11月13日召开的“政治学、行政学与百年中国现代转型院长论坛”。

　　值此之际，本报推出国内顶尖的六所大学的公共学院院长聚首圆桌论坛，纵论“政府转型和中国改革的方向”。

　　联合报道

　　从1978年第十一届三中全会改革全面启动至今，由政府主导的渐进式改革之路，在中国取得了巨大的成就，尤其是在经济建设方面。眼下，中国到了走出“历史三峡”大转型时期的关键节点上。

　　2005年以来，种种迹象显示改革正迫近其内核。

　　中共中央关于制定“十一五”规划的建议明确指出，“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。”建议要求，各级政府要加强社会管理和公共服务职能，深化政府机构改革，优化组织结构，提高行政效率，降低行政成本。学者亦称″政府转型是深化改革的重点″。

　　在经济飞速发展同时社会矛盾不断积累新形势下，如何理顺政府、市场和社会的关系，实现各种利益关系的最优化调整？六位来自政府管理和改革管理学界前沿的学者在此提供了自己的独到见解。

　　1. 寻找有限政府和有效政府的契合点

　　《21世纪》回顾历史，过去26年来在以市场经济为取向的改革过程中，关于政府的改革走过了一个什么样的历程？到现在，与我们的经济、社会发展状况相对应的政府建设情况如何？未来的理想目标形态是什么，也就是改革的方向大致是什么？

　　任剑涛：我的理解，可以将近30年的改革划分三个阶段。

　　从20世纪70年代末到80年代中期，是政府如何退出、腾出空间的问题。原来政府的定位可以说，是计划经济形态下铁板一块的超强功能的全能政府，管整个社会生活的总体筹划。改革的最初定位是以政府逐渐让渡权力，主导思路就是判定政府的限度问题，如何从全能政府变为有限政府，这是个基调。尽管在理论上没有直接这么提，但回过头去看是这样的发展趋势。

　　从1980年代中期到1990年代中后期，政府改革可以从理论上和实践上两个脉络来看。

　　理论上就是认识到有限政府是不够的，还需要是有效政府。实际上有限政府是政府责任到位情况的定位，规模职能都有限，但并不等于政府随意退出。另外有限政府不是指政府架构上缩小规模，精简机构人员。有限政府是在权力分割制衡基础上的有限，立法机构干什么，司法机构干什么，政府干什么，政府不能替代立法机构，也不能去发挥司法机构的作用。这个认识在1990年代经过理论界的讨论基本上清晰了。

　　在实践操作脉络上，两届政府的努力，也对中国政府改革作出了重大调整，但是从政府理念上来说，脉动不够。有限政府是什么，实践操作上还没有明确定位。如果政府的改革没有在立法层面进行而只是在行政层面进行，一方面动力不足，另一方面，依据不足。因为政府改革不是它自己的事情，要通过立法来将它规范化，上升到国家意志层面。

　　本届政府在机构上进一步精简，基本思路还是延续既往，但是开始有了可喜的变化。以今年为标志，政府放弃了计划的理念，有了“十一五规划”这样的提法，有了“公共管理”这样的提法。

　　从跨世纪以来，尤其是近两年，正在进入第三种状态。人们对现代政府的认识，开始有了合理的理念。就是我们国家的政府改革必须在有限政府建构和有效政府锻造之间，寻找到一个契合点。

　　现在既要在功能上、规模上把有限政府圈定，另外一方面也要充分利用现代管理科学等方式，筹划有效政府。这一点上，以节约型政府的提出为标志，开始有了它的实践性起点。

　　而理论界对我国高投入、低效益的经济社会发展和政府主导模式的反思，意味着政府改革的实际操作者，和政府改革理论设计者之间，以节约型社会和节约型政府构建的提出为起点，也有了结合。

　　王浦劬：理解中国的政府体制，应该放眼于历史的和发展的长程，如果将新中国成立之后的政府体制的调整与改革联系起来看，就会发现，中国政府体制最大的特点是制度具有极强的适应性。

　　适应性最深刻地体现着一个组织与制度的生命力，而用其他某个向度的抽象指标来衡量组织与制度，往往具有表面性，比如用自由、民主、公平或者效率等等带有过多价值倾向的标准。

　　从这些抽象价值向度角度来评价政府体系，其致命的缺陷是没有看到现代政府体系，尤其是我国政府所面临的生存和发展环境：改革、发展和稳定的任务并举，单一国家的现代化与全球经济一体化并举，现代化的任务和后现代化的任务并举。在这一过程中，社会经济以及外部的环境变化极其迅速，任何偏执于某种单一价值的政府管理都无法取得成功。

　　可以从两个角度来考察政府体系的适应性，一个是创新能力，另一个是纠错能力，二者相辅相成。纠错能力是为了维护一个体系的稳定，社会发展出现问题，可以去改正、修复。

　　有了纠错能力，我们的改革才具有很大的试错空间和承受能力。而政府的创新能力，尤其是地方政府之间通过学习与竞争形成的创新，被一些学者认为是中国改革发展的根本原因之一。

　　2. 福利与财富的平衡术

　　《21世纪》现在有个提法，政府的职能正在由 “经济建设型政府”转向“公共服务型政府”，也有说法是应该从“以经济建设为中心”转向“以建设现代法治社会为中心”。如何评价这些判断？“公共服务型政府”如何实现？

　　张成福：我的文章中从来就没有服务型政府这个词汇，政府的天然属性就是服务。强调服务型政府，那就意味着还有别的类型政府。马克思在论述国家的起源的时候说，国家的基本职能是社会统治和社会管理服务，任何政府只有满足了社会服务职能之后才能实现社会统治。

　　我们提出“服务型政府”是一个理念，是强调，但不要纠缠概念。

　　王浦劬：公共服务和公共生产一样，在本质上是一个类比的概念，它的基本内容与政府管理、治理是一致的。它的出发点是消费，衡量标准是福利，探讨的基本问题是政府应如何提供公共产品，才能够实现消费者——在这里指公民或投票者——的福利最大化。这个概念的优点在于强调了福利，但单单强调公共服务，就会容易使我们忘记了问题的另一面——公共生产的问题。

　　公共生产的出发点是投入产出，衡量标准是财富，探讨的基本问题是政府应如何安排各种要素才能实现社会财富的最大增进。

　　两者强调的内容不同，前者侧重于福利，而后者则侧重于经济建设，现实中任何一个政府都必然包含这两个方面的考虑。

　　任剑涛：对于一个现代政府而言，发展经济始终是一个核心职能。在科学发展观的指导下反省GDP中心思维的错误，是对的，但也不能走过头，政府必须要有合理的GDP思维，如果经济不行，其他的都谈不上。

　　发展经济，决不意味着，政府就直接一只脚踩在经济领域，以为那就是在发展经济。但如果说政府就此对经济活动全面退出，而完全转移到法律规则和公共服务提供的新的领域里面，似乎就是不对经济发展承担主导责任，那也是不能成立的。

　　对这种转变，有几个背景条件必须强调。

　　第一是，中国的渐进改革，已经发展到结构性改革阶段。不能再摸着石头过河，慢慢摸索，从而失去政府改革的黄金机会。

　　第二是要从要素性的改革，转变为进行全局性的调整。原来认为从农村到城市、国企，都只是个经济体制的问题，哪里的要素有问题，就在哪里调整。而将近30年的改革告诉我们，要素性的调整，始终解决不了全局性的问题。

　　第三，要考虑到政府改革对公民而言，已经从利益获得性的改革，走到利益偿付性的改革。过去所有资源都由全能政府通过行政手段吸纳了，改革基本就是逐渐让渡利益给社会和公民的过程。现在这样一种福利性的改革，已经走到头了，政府能够动用的资源，改善福利的手段，可以说基本上在原有的政府规模里头，达到了极限。

　　现在需要从社会重新吸纳资源，来赢得政府改革的财政支持。现代财政制度、预算制度、税收制度的建立，是个关键性的问题。从获得性利益改革到偿付性利益改革的转变，其中的困难使政府改革举步维艰。

　　吸纳税收的能力，和进行现代财政预算的能力，是现代政府能够进行改革的双重的基座。但是，政府要吸纳财源不等于和社会抢资源，这涉及政府改革的精细化。

　　第四，政府改革要从粗放性改革转向精细化管理。对政府改革要承认几个位差：认识问题和采取的举措之间，也就是把理念转化到制度规矩上；政府的理念、举措和行政工艺以及物质技术手段上的差距。整个行政工艺的滞后，是因为我们的革命政府定位之后，不重视具体行政手段的有效性、可靠性和技术含量，长期积累的结果，需要逐渐改善。

　　陈振明：在以往的行政体制改革，人们重视改革的价值理念和价值目标，但是未能将管理方法、方式和技术手段的更新放在同等重要的位置上。

　　现阶段行政管理水平不高，手段单一，管理方式落后，常常用行政干预、行政审批等旧的计划手段来管理市场经济。今后的改革中，要重视工具层面的改革，引入现代化的公共管理方法和技术，促进改革的价值理念和价值目标的实现。

　　3. 政府转型的放大政治效应

　　《21世纪》 “政府改革既联结经济体制改革，又联结社会体制改革和政治体制改革，”目前谈的“政府转型”，主要还是指狭义的政府，也就是行政管理体制的改革。那么人大制度改革、司法改革、事业单位改革以及民间合作组织的发展等等呢？

　　林尚立：在今天的政治生活当中，政府部门不是独立存在的，行政部门和司法部门、立法部门、社会领域、市场领域有着千丝万缕的联系，它的变化有很深的政治体制改革的含义。

　　比如公共服务型政府的建设，要求建设规范公开的透明预算制度，预算制度涉及到人大对财政体系的有效管理和监控，涉及到人大对政府的财政与政策行为的监督问题。而预算制度的规范、透明和民主，必将大大提高多元的社会利益通过人大来表达、并影响政府政策选择的可能。

　　再比如，政府转型，要转变职能，社会就要有相应的组织来承接政府转移出来的这部分职能，如果没有社会组织和中介组织的发育，政府的职能怎么转变呢？而社会组织的发育也必然会带动公民社会的成长。

　　所以政府转型看起来是行政管理体制改革，但他的政治效应是很大的。只要是朝着积极的规范的方向发展，中国在政治领域内所进行的探索和实践，都会对中国的政府管理体制改革和政治文明建设产生积极的意义。

　　张成福：政府管理体制改革在任何一个国家都比较慢，因为政治体制的变化是各种利益关系调整的过程。制度是内生的，不是移植的，制度的生长是一个过程，不能揠苗助长。我们不能用国外的标准来衡量自己。我用十二个字来概括中国的改革：国际化的视野，本土化的行动。

　　现在的改革与1978年的改革背景不同了，更要谨慎小心。一是当下的改革有巨大的沉淀成本，好像以前是在平地上盖房子，比较容易，现在盖房子要解决拆迁、补偿问题，有很多利益关系要调整；第二是现在利益格局发生了变化，如果说以前改革还有共识的话，现在不同利益群体很难达成共识。政府本身也是利益主体，而且政府本身并不是一个同质的主体，内部也有分化，不同层级的政府，每一个层级的政府都有自身的利益；第三是暴露出的是越来越多的深层次的体制问题，不是简单政策调整就能解决的。

　　4. 政府和社会的理性博弈

　　《21世纪》从去年以来，关于国有资产的改革(引发郎顾之争和对主流经济学的反思)，关于公共型财政的建立，关于公平、效率的重新定位，以及关于医疗卫生改革、教育改革的反思等等，怎么解读这些关于改革的论争和思潮？

　　任剑涛：这涉及到政府改革和民众的期待之间的位差问题，是现代政府改革普遍遭遇的现象。

　　社会要求总是高的，政府的回应总是迟缓而且处于相对比较低的位置。而社会的较高要求又具有无条件的理由，因为政府是由公民的纳税养起来的。现代社会公民的一个基本权利和自由就是，他可以合法地任意向政府提出要求，而政府没有理由拒绝。

　　这样的状况之下，双方一定要限定在一个理智状态，政府要告诉民众，哪些可以做到，哪些做不到，可以做到什么程度，不能做到什么程度。这是政府的责任，要满足公民的知情权。

　　另外一方面，社会也要理智，不能期待政府一下子搞个共产主义。而目前我们恰恰在这方面表现幼稚。长期以来，我们的政府改革和民众没有一个理性博弈的过程。

　　我们现在提出和谐社会，实际上是承认了一个理论前提，很多人没有注意到这个变化，那就是政府和社会二元化，社会的职能和政府的职能是不同的，社会和政府的理性博弈，是调适这个位差的重要基础。

　　社会的能量吞没政府的时候就是动乱，政府吃掉社会的时候就是全能政府，社会没有活力。一个高明的政府和成功政府改革，不是在双重危机之间玩跷跷板，而是要在这个位差之间使这个跷跷板相对平衡，不可能没有波动，但是要形成个平衡摆。

　　现在从学界到社会，都存在一个道德良心主宰社会思维的不健康现象。这首先跟历史性的错位有关系。我们在积累财富的特殊时期，普遍福利国家的理念进入过早。从道德性上来讲，普遍的社会福利，是现代社会的一个理想，这也是福利国家在现代最有力的一个号召。但是对一个从贫穷落后走向现代的国家来讲，社会保障优先于经济发展的状况出现，对社会不是一个正面的信号。

　　财富创造发展到什么程度才足于提供普遍福利？西方的经验已经告诉我们，既不是原始积累时期，也不是经济发展时期，而是经济发展、财富积累到投资出路已经成为问题的时候，财富的分配才变成一个普遍福利的出路。

　　对我们国家目前的发展状况来说，普遍福利是个远远不能期待的目标。不能用自己膨胀的道德良心，来遮蔽自己的社会眼光。我们应该由一个社会历史理性，来主导我们的道德理性，筹划我们的社会保障和政府改革。不要让非生产性的政策消耗把生产性的政策消耗推到历史的次席。

　　这也不意味着就要政府放弃他应尽的责任。同情弱者，提供社会最低限度的保障，是必需的。每个人都要有口饭吃，但并不是每个人都有同样的发展空间，这就是限度。

　　对于一个经济发展到一定程度、积累了一定财富到没有达到规范的现代高度的国家，政府应该做什么，是政府改革的一个重要问题。比如义务教育，是不是取消了学费，杂费就可以成为替代项目甚至远远超过学费，政府应该反思。

　　对于教育、公共卫生，以及社会保障，对政府最严峻的挑战有两点：

　　一是做什么和不做什么的界限。这还包括中央和地方财权、事权的合理分割，比如义务教育，以前主要是地方甚至主要是县级政府承担，现在中央出来挑大头，就是合理的分界。又比如

出口退税，中央和地方如何分担，需要合理确定。

　　二是对做得好什么做不好什么的界限。中央政府可以在宏观经济上给个好的环境、好的法规体系，但做不好的是直接介入区域经济和社会发展，对局部事务的关注超过了对全局事务的关注，中央政府是做不好的。

　　所以，在政府改革里面，纵向分权和横向分权都非常重要。纵向分权以往不被当作重要问题来讨论，实际上中央和地方的关系问题是政府改革里面极端重要的支撑轴。象中国这样的现代民族国家，规模非常大，区域差距都非常大，纵向的中央地方关系问题解决了，中央的和地方的横向分权关系才容易解决。

　　薛澜：我们对公平和效率的讨论是简单化了，如果片面地认为市场实现效率、公平依靠政府，这本身就有误区。公平有多种含义，包括机会的公平、分配的公平、最终状态的公平。我们目前比较关心的往往涉及到最终状态的公平。但我们同样应当关心的是机会的公平和分配的公平。

　　从某种意义上说，市场是公平的。在一个运转良好的市场下，市场的结果是社会福利最大化，使得二次分配有可能实现。当然，市场不是万能的，市场不能解决起点的不公平。任何一个社会都不是从零开始的，确实存在起点的不公平，政府要为百姓创造公平的机会，比如基础教育。取消各种行政垄断，让有能力的人进入市场参与竞争，让投资者有平等参与投资的机会，这也是公平。

　　比如医疗体制改革上，现在被批评的实际上不是真正的市场化改革，充其量是一种“行政商业化”的过程。我们只是允许现有行政体制下的事业单位，在经费不足的情况下通过一定商业化的方式去收费经营。

　　这些事业单位根本就不是市场意义下的主体，医药服务的价格、医生的工资、管理人员任免都受到政府管理部门的控制。这种行政体制下的商业化实际上扭曲了资源的配置，造成“以药养医”等怪事情。这绝不是市场化的结果，而是市场改革不彻底的结果。

　　改革的关键问题，是如何建立一个很好的制度环境，让医疗服务按照市场规律发展。同时，建立一个覆盖弱势群体的有效的医疗保障体系。

　　林尚立：这涉及到两方面的改革，一方面是公共财政的改革，一方面是事业单位的改革。首先是怎样建立一个合理的公共财政体系，形成合理的公共支出结构。财政资金如何配置，政府要有明确的发展理念和政策取向。政府在财政和政策上明确之后，政策所涉及的相关事务，相当部分就由事业单位来落实和运行，在这过程中，事业单位自然要依靠政府的财政，来完成其所承担的社会公共服务的职能。

　　但是今天的事业单位，不仅要有利用政府财政资源履行公共服务职能的能力，还要有运用市场的资源和社会的资源履行公共服务职能的能力。这决定了事业单位改革，不仅仅是简单精简机构的问题，更重要的是要改变运行方式和管理方式的问题，其取向就是使事业单位拥有增强整合政府、市场、社会三方力量，履行社会公共服务职能的能力，提高自身的管理水平与运行效益。

　　不能因为

医疗改革运用市场手段而完全否定改革本身。教育也是一样，让所有适龄人都能上学。在这个前提下，进行市场化的多元尝试是应当允许的，政府应当是目标控制，尤其是资源短缺的政府。市场手段的运用是否合理，要用公共服务的价值与目标去衡量。

　　陈振明：新一轮的行政体制改革应该处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下与自下而上两种改革方式的关系。首先，由于目前全国各地的社会经济发展不平衡和市场体制发育程度有较大差异，因而对政府管理的体制、职能、过程和方式的要求也就不同，应尽量避免一刀切，并淡化机构设置及职能上下对口的色彩。其次，中央政府与地方政府的改革的时间差应尽量缩短，可以考虑地方各级政府的改革同步推进，以避免改革层层打折扣。三是将自上而下和自下而上的两种改革方式有机地结合起来，更多地采用自下而上的改革方式。让每个地方、部门、单位和

公务员都成为改革的主体和推动者，尤其是在涉及职能转变、流程再造和管理方式更新等层面的改革上，自下而上的改革方式可能更有效。

【发表评论】

爱问(iAsk.com)

【评论】【谈股论金】【收藏此页】【股票时时看】【大中小】【多种方式看新闻】【打印】【关闭】