围绕三大重点 推进投资体制改革

　　○ 本刊记者 钟投

　　投资是拉动我国经济增长的重要因素，投资体制是我国经济体制的重要组成部分。2004年7月，国务院颁发了《关于投资体制改革的决定》，我国投资体制改革取得突破性进展。

　　《决定》颁布一年多来，投资体制改革进展如何？在改革过程中，还存在哪些问题？带着这些疑问，本刊对国家发改委投资司司长杨庆蔚进行了专访。

　　记者：针对投资领域出现的增速过快、盲目投资等问题，国家采取了一系列宏观调控措施。今年1～8月以来，投资增长出现了哪些新特点？

　　杨庆蔚：今年以来投资增长的主要特点是：

　　投资仍在较快增长的区间运行，不同地区增速有快有慢。1～8月，全国城镇投资增长27.4%，增幅比去年同期下降2.9个百分点，比上半年提高0.3个百分点，仍处于较快增长区间。从当月投资增长情况看，3月至8月全国城镇投资增速从26%逐步上升到28.5%，呈现小幅攀升趋势。分地区来看，1～8月有11个省区投资增速超过30%，其中7个省区今年以来投资增速一直在30%以上；有6个省区市投资增速接近或低于10%，个别地区投资增速同比回落近20个百分点。

　　去年过热行业投资低速增长，薄弱环节投资得到加强。1～8月，全国城镇钢铁投资增长20.5%，同比回落20.3个百分点；水泥投资增长16.3%，同比回落33.5个百分点；电解铝投资增长29.8%，城建等公共设施管理业投资增长了23.6%。煤电油运等薄弱环节投资继续保持较高增速。其中，石油投资增长81.9%，同比提高66.9个百分点；铁路运输投资增长39.2%，同比提高43.2个百分点；煤炭投资增长50.5%，电力投资增长36%；卫生投资增长36.4%，同比提高10.3个百分点；教育投资增长11.9%。

　　一些地区新开工项目增长加快，一些地方新开工项目出现下降。1～8月，全国建设与改造新开工项目113789个，比去年同期增加19808个，比7月末增加18861个。8月份当月有5个省区新开工项目数量超过1000个，有4个省区市新开工项目数量同比下降。全国新开工项目计划总投资规模39974亿元，增长28.4%，比去年同期提高1.5个百分点。有9个省市新开工项目总投资规模增速超过50%，其中2个地区新开工项目总投资规模同比增长1倍以上；有6个省市新开工项目总投资规模同比下降。

　　投资自主性增长因素逐步增强，但一些地方利用外资出现下降。1～8月，私营企业投资增长56.9%，高于国有企业投资增速42.4个百分点，私营企业投资占全部投资的比重同比提高2.2个百分点。在各项资金来源到位资金中，企事业单位自有资金增长39.5%，占全部资金的36.1%，同比提高3.1个百分点。一些地方也出现了合同利用外资和实际到位外资下滑局面。

　　房地产开发投资增速逐步回落，

房价快速上涨势头得到初步遏制。1～8月，房地产开发投资8920亿元，同比增长22.3%，比去年同期增幅回落6.5个百分点，增幅低于同期城镇投资增幅达5.1个百分点。从当月增长情况看，3月至8月房地产开发投资增速从26.3%逐步下降到15.7%。分地区来看，全国31个省区市中有19个房地产开发投资增幅同比回落，其中8个省区市回落幅度超过20个百分点；但仍有12个省区1～8月房地产开发投资增速超过30%，其中7个省今年以来增速一直在30%以上。

　　1～8月，全国商品房销售价格同比上涨了9.3%，比上半年回落0.8个百分点，其中商品住宅销售价格上涨了10.2%，回落1.7个百分点。据40个城市信息系统数据，1～8月商品住房累计成交量有19个城市同比下降，部分城市高价位住房成交量下跌，中低价位住房成交量增加。前一阶段房价涨幅较高的一些大中城市房价明显回落。

　　记者：结合投资领域出现的新情况，当前和今后一段时期宏观调控应着重把握哪几方面？

　　杨庆蔚：总体上看，在宏观调控措施的综合作用下，当前投资运行正在继续朝宏观调控预期方向发展。综合分析，今年后4个月投资仍将保持平稳增长的趋势。一方面，在继续严把土地、信贷闸门的情况下，投资增长不会出现大的反弹；另一方面，很多地方投资积极性仍很高，投资增长不会出现过度下滑。今后，在既要防止投资反弹、又要防止投资下滑的基础上，在投资宏观调控中注意把握好以下方面：

　　继续控制投资总量，更加注重调整投资结构。继续贯彻落实现有的各项宏观调控措施，严把土地、信贷两个闸门，进一步加强产业政策和行业规划指导，严格执行市场准入标准，保持投资稳定增长。各地要把工作着力点放在调整投资结构、转变增长方式上，按照树立科学发展观、落实“五个统筹”和构建和谐社会的要求，进一步加大对农村基础设施、基础教育和公共卫生等公共领域方面的投入，继续推进生态和环保建设，加快发展循环经济，努力构建节约型社会。

　　坚持有保有压，更加注重区别对待、分类指导。对投资增长仍然较快的部分地区，有关地方要继续加强调控，防止投资反弹。对投资增幅回落较多和新开工项目下降较多的地区，要在优化结构的前提下做好重点项目的建设规划和重大项目储备工作，防止出现投资需求不足的倾向。各地要进一步加强土地、信贷分类管理，突出重点、压缩一般，优先保证重点建设项目、加强薄弱环节建设项目、有利于技术进步和结构调整的项目以及普通居民住房等项目的土地和资金供应。

　　进一步落实稳定住房价格的各项措施，密切关注房地产市场和房价变动趋势。虽然房地产投资增长过快的势头得到控制，但当前住房供应结构性矛盾普遍较为突出，稳定房价的任务依然十分艰巨。各地要在切实稳定房价的同时，加快住房供应结构调整，增加中低价位普通商品住房和经济适用住房供应，切实加强经济适用住房建设和管理，完善廉租住房制度。抓紧研究提出解决廉租房、

经济适用房以外中低收入群体的住房供应问题的政策措施建议。

　　记者：《关于投资体制改革的决定》全面、系统地提出了深化投资体制改革的指导思想、目标和具体措施，一年来投资体制改革取得了哪些进展？我国投资体制发生了怎样的深刻变化？

　　杨庆蔚：国务院于2004年7月发布的《关于投资体制改革的决定》，全面、系统地提出了深化投资体制改革的指导思想、目标和具体措施，一年多来，改革取得了重大突破。

　　落实企业投资自主权迈出关键一步。政府对企业投资项目一律不再审批，根据项目具体情况分别实行核准制和备案制，是这次投资体制改革一项十分重要的决策，也是社会各界关注的焦点。《决定》颁发后，我委抓紧起草相关配套文件，目前已经发布了《企业投资项目核准暂行办法》、《外商投资项目核准暂行管理办法》和《境外投资项目核准暂行管理办法》等三个国家发展改革委令，建立企业投资项目核准制的基本框架。针对核准制在具体操作过程中反映出的一些实际问题，发布了《国家发展改革委办公厅关于改进和完善企业投资项目核准程序有关规定的通知》，提出可对特定项目试行出具咨询复函的改进措施。按照《决定》精神，备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。为了帮助各地尽快制定和实施备案制度，做好企业投资项目的备案工作，还发布了《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》。企业投资项目核准制和备案制的实施，是对传统投资项目审批制度的彻底改进，是真正落实企业投资自主权关键举措。

　　政府投资体制改革逐步深入。对企业投资放开放活，对政府投资管严管好，是这次投资体制改革的一项重要指导思想。为此，国家发改委抓紧研究起草改进和规范政府投资管理的相关文件，逐步把政府投资体制改革推向深入。目前已经正式发布了《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》、《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》、《国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定(暂行)》、《中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法》和《国家发展改革委关于进一步加强中央党政机关等建设项目管理和投资概算控制的通知》等文件；《中央政府投资项目公示试点办法》已经委主任办公会议讨论通过，即将正式印发；《中央预算内直接投资和资本金注入项目管理办法》、《中央预算内投资项目“代建制”试行管理办法》、《中央预算内投资项目后评价管理办法》等正在抓紧研究制定。积极推进中央预算内投资项目的“代建制”工作，第一个试点项目——中国残联残疾人体育训练基地——代建单位招标工作已完成。

　　在咨询评估领域引入了竞争机制。《决定》指出，政府投资项目的“咨询评估要引入竞争机制”。按照这一要求，我们发布了《国家发展改革委委托投资咨询评估管理办法》，确定并公布了《承担国家发展改革委委托投资咨询评估的咨询机构(35家)名单》，制定了委内工作规则，新的委托咨询评估制度已经开始运行。从目前情况看，竞争机制的引入，对于提高咨询评估的质量和效率发挥了一定的积极推动作用。

　　相关方面的配套改革工作稳步推进。投资体制改革涉及到城市规划、国土管理、环境保护等许多部门，没有这些方面的配套改革，投资体制改革的精神就不可能真正得以贯彻落实。去年《决定》发布以后，许多企业曾经反映在“跑项目”时遇到了很多困难：一方面是投资管理部门不再对企业投资项目出具项目建议书的批复文件，另一方面则是相关部门坚持把项目建议书的批复作为开展用地预审、环保评估的前提条件，结果导致企业左右为难。值得肯定的是，国土资源部很快颁发了新的《建设项目用地预审管理办法》，国家环保总局也与我委联合发布了《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》。这些文件，都与投资体制改革后的投资项目管理方式进行了衔接，符合《决定》的原则要求，为企业“跑项目”扫清了制度上的障碍。

　　地方投资体制改革积极开展。目前超过2/3的省级政府已经出台了核准制、备案制等配套文件，总数约有120多件，其中广西、云南等地出台的配套文件数量多、内容全，包括了投资体制改革的很多方面。北京、浙江、重庆、湖北等地方投资管理部门，在改革过程中结合当地实际情况，大胆探索、不断创新、积极实践，取得了许多有益的经验和成效。

　　记者：《决定》颁布后，投资体制改革进展较为顺利，但长期以来实行的传统投资体制，其影响根深蒂固，一些深层次矛盾和问题还没有得到根本解决。目前投资体制改革在逐步推进的过程中还存在哪些问题？

　　杨庆蔚：尽管去年以来投资体制改革取得了重要进展，但目前距离《决定》提出的最终改革目标，距离社会各界的热切期望，都还有很大差距。投资体制改革的运行还没有进入正常轨道，主要有以下几方面原因。

　　很多改革措施没有真正落到实处。自《决定》颁发以来，在大家的共同努力下，出台了许多改革配套文件。但《决定》和这些配套文件所规定的许多改革措施，还没有真正落实到实际工作中来。以核准制为例，尽管国家发改委在去年9月就发布了具体办法，但实际执行效果并不十分理想。一些同志还是习惯于按照传统方式去审查企业的投资项目，核准文件的格式、内容和可研报告的批复文件相差无几，并没有真正按照核准办法的要求来执行。另外，许多地方政府的改革配套文件大多是刚刚颁发，也需要一定的时间，需要有一个过程来贯彻落实。改革措施没有落到实处，不仅体现在各级投资管理部门，一些相关部门也存在同样问题。根据了解，尽管国土资源部已经发布了新的《建设项目用地预审管理办法》，但一些基层的土地管理部门仍要求企业必须出具项目建议书的批复文件才能进行项目用地预审工作。

　　配套文件的起草和制定工作需要进一步加快。由于时间紧张、任务量大、情况复杂等多种原因，一些十分重要的配套文件至今未能出台，这也在一定程度上影响了改革的顺利推进。例如，由于《项目申请报告示范文本》没有发布，使得企业和咨询机构等对于如何编制项目申请报告不甚明了，政府有关部门对于如何把握核准的原则和办法等也不甚清楚，从而影响到了核准制的顺利实施。再如，由于《中央预算内直接投资和资本金注入项目管理办法》尚未发布，使得投资体制改革后政府直接投资和资本金注入项目的审批程序和权限没有得到明确界定，也影响了政府投资项目的管理。特别需要强调的是，一些地方时至今日仍未出台当地的改革配套文件，新旧体制之间的转换时间过长，这既在很大程度上造成了企业投资决策时的无所适从，不知道究竟应该按何种程序申报项目，更直接影响到了他们对投资体制改革的信心和评价。希望有关地方能对这一问题高度重视，采取有力措施，切实加快改革配套文件的起草和制定工作。

　　已经出台的一些改革措施应不断改进和完善。这次改革，提出了许多以前从末实行过的新措施，尚缺乏实践经验。以核准制为例，在适用范围、实施机关、核准程序、核准条件、项目申请报告的内容等方面，都与过去审批制的有关要求有很大不同，因此在实施过程中遇到了一些困难：一些企业对核准的适用范围、程序、实施机关、条件等不熟悉，不知道应该如何编制和申报项目申请报告；一些核准实施机关对于究竟应该如何从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面对企业投资项目进行核准；一些基层的环保、土地、城市规划部门，对于实行核准制后进行环境评价、土地预审、规划许可时如何与项目核准相衔接也不甚明了。从备案制来看，由于各地的理解不同，也出现了部分地方以备案名义进行变相审批，或使备案制流于形式的问题。所有这些，都需要在实践中不断摸索、不断改进和不断完善。

　　投资监管亟待加强。建立健全有关部门和机构协调配合的投资监管体系，加强和改进对各类投资活动的监督管理，是这次改革的一项重要内容。审批项目减少了，不等于不要监管。减少政府审批项目必须与推进企业依法经营两者相结合，缺一不可。该放的一定要放下去，该管的一定要管起来，不能有片面性。《决定》颁发以来，有关方面对这一问题重要性的认识有所提高，在实际工作中也有所改善。例如，去年的宏观调控中，国土资源部门加强了土地使用的管理，环保部门暂停了一批没有履行环保评价手续的建设项目。但总体来看，对全社会投资活动的监管工作仍然薄弱，一些地方和企业仍在违规上马建设项目。例如，前一段时期的电力建设市场秩序较为混乱，电力领域的盲目重复建设问题有所回升。对这一问题，必须高度重视。改革决不是放任自流，在大力推进改革的同时，要切实加强投资监管，防止盲目投资和重复建设。

　　思想观念有待进一步转变。此次投资体制改革，力度大，内容多，特别是彻底改变了对企业投资的管理理念和方式，政府将真正从行使社会公共管理职能的角度对企业投资项目进行核准，而不再从行使所有者职能的角度审查其市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等。只有真正转变观念，才能尽快适应新体制的要求，贯彻落实好《决定》精神。从目前情况看，尽管《决定》已经颁发了较长时间，我们也组织了大量的宣传、培训工作，但仍有一部分同志的观念尚未彻底转变过来，对此次改革的精神理解不够深入和准确，从而在一定程度上影响到改革的顺利推进。

　　另外，一些企业和专家学者单纯地认为，改革就是放权，政府管得越少越好。而此次投资体制改革的一大特点，就是跳出了以往简单放权的传统思维方式，强调放、管并重，政府不应该管的事情坚决放开，政府应该管的事情坚决管好，特别是结合加强宏观调控、抑制投资过热的要求，将钢铁等热点项目列入核准目录，强调要把好银行信贷和土地管理两个闸门，加强了环保要求。因此，一些企业感觉改革后政府的管理不是放松了而是更严了，上项目不是更容易而是更难了，从而对改革提出了种种质疑和批评，也在一定程度上影响到改革的顺利推进。

　　记者：针对推进投资体制改革过程中遇到的上述问题，按照温家宝总理在政府工作报告中提出的“全面落实投资体制改革决定”的要求，今后一段时期将围绕哪些重点领域进一步深化投资体制改革？

　　杨庆蔚：近期我们连续召开了国务院有关部门、企业和专家学者三个座谈会。根据座谈情况，可以得出这样一个基本结论：大家对投资体制改革的基本方向是认可的，评价也是比较高的，但对改革的推进速度是不太满意的。

　　按照温家宝总理“全面落实投资体制改革决定”的要求，近期内将重点做好以下几方面工作：

　　切实抓好已经出台的各项改革措施的贯彻实施。严格按照《企业投资项目核准暂行办法》、《外商投资项目核准暂行管理办法》和《境外投资项目核准暂行管理办法》的要求，切实做好企业投资项目的核准工作。无论是核准的程序还是内容，都应按照核准而不是审批的要求来进行，绝对不能再“换汤不换药”。可以考虑制定规范的项目核准文件范本，明确其格式和主要内容，通过这一方式来规范和约束项目核准工作，尽快把核准制纳入正常轨道。各地在加强核准工作的同时，更要特别注意做好项目的备案工作，既不能以备案的名义进行变相审批，也要防止备案流于形式，真正发挥备案制在贯彻国家有关法律法规、产业政策、行业准入标准和投资信息收集方面的积极作用。对于一些基层土地管理部门等仍在按老办法进行管理的问题，各级地方投资管理部门将承担起责任，采取多种方式，督促当地的土地、规划等部门尽快按照改革以后的管理制度开展工作。国家发改委也将和国务院有关部门加强协作和沟通，争取早日解决这一问题。

　　抓紧起草配套文件，早日建立基本完善的投资管理制度。《决定》包含的内容十分广泛，需要起草的配套文件数量很多，初步测算大约有四、五十件之多。现在看来，这一估算绝不为过。我们下一步将重点抓好以下几项主要配套文件的起草工作：一是争取尽快出台《中央预算内直接投资和资本金注入项目管理办法》，规范直接投资和资本金注入项目的审批程序和权限；二是尽快颁发《项目申请报告示范文本》，指导企业核准项目的申报和核准工作；三是加快起草《中央预算内投资项目“代建制“试行管理办法》，力争年内出台。同时还要抓紧起草《政府投资责任追究试行意见》、《中央预算内投资项目后评价管理办法》、《中央预算内投资项目竣工验收管理办法》等文件。对于那些尚未出台配套文件的地方，争取在年内把核准制和备案制的配套文件先推出来；已经出台配套文件的地方，也要继续努力，因为现在许多地方只是出台了少数几个比较急需的文件，还有许多配套文件等待制定。另外，我们准备和建设部沟通，争取早日出台与投资体制改革相衔接的、新的城市规划管理办法。

　　切实加强投资监管。加强投资监管，是投资体制改革的重要内容，对此应有清醒的认识。在大力推行核准制和备案制、简化对企业投资项目前期管理的同时，必须加强中期和后期的监管。我认为，所谓监管，主要包括以下三方面的内容：一是对于不符合法律法规、产业政策、发展规划、行业准入标准的投资项目，坚决不予核准或备案；二是对于已经核准或备案的投资项目，要保证它们能够按照核准或备案的要求进行建设，防止项目单位擅自更改主要建设内容；三是对于未经核准或备案而擅自开工建设的投资项目，要坚决制止，并进行相应处罚。当然，监管的方法也要按照投资体制改革的要求加以改变，更多地依靠经济手段和法律手段。要尽快制定和完善投资领域的法律法规，把对全社会投资活动的监管纳入法制化轨道。我们准备按照《行政许可法》的要求，起草《企业投资项目核准和备案制管理条例》，以明确核准和备案的法律地位，提高核准和备案的严肃性，约束企业的投资活动，规范投资建设秩序，防止出现新的盲目重复建设。