前移监督关口 发挥防范作用 江苏全面推进工程建设项目跟踪审计

　　来源： 江苏省审计厅

　　11月7日至8日，江苏省审计厅在常州召开工程建设项目跟踪审计现场交流会，研讨和交流跟踪审计的做法。审计署投资审计司有关负责同志及省审计厅领导和各省辖市审计局近百人出席会议。与会人员在常州市312国道及京杭运河常州市区段南移改线工程现场审计室听取该局审计组介绍具体做法，项目建设、施工和监理单位有关人员介绍了与审计组的工作配 合情况。南京、南通、常州市审计局在会上分别介绍了经验。

　　江苏投资项目跟踪审计已成为江苏审计工作的特色和亮点。长期以来，对建设项目的审计主要是概（预）算执行情况审计和竣工决算审计两种方式，都是事后的审计监督方式，存在一定的局限性。如找到了管理漏洞，但问题已无法纠正；查出了损失浪费，但资金已无法挽回；揪出了腐败案件，但人已经倒下。随着我国投资体制改革的推进，建设领域的市场化进程不断加快，建设项目各参与主体的所有制性质发生了很大改变，审计机关的工程建设项目审计监督面临着“时间滞后、职能弱化、诉讼增多、风险加大”等新的挑战，各级政府对建设项目的审计提出了更高的要求，原有的那种“事后”的审计监督方式显然难以适应。正是在这种情况下，江苏各级审计机关开始探索建设项目跟踪审计的路子。1994年，南京市审计局就在省审计厅的具体指导下，对南京长江二桥工程建设项目探索了全过程跟踪审计监督。随后，常州市、南通市等审计机关也都选择了一些重点工程建设项目进行跟踪审计。据不完全统计，近三年来，全省审计机关共对150多个工程建设项目实施跟踪审计，审计金额达900亿元。通过审计，共核减工程款3亿多元，节约建设资金8亿多元，同时纠正违规及不规范资金20多亿元，促进有关部门和单位制定完善相关制度近200项。建设项目跟踪审计在促进规范建设市场秩序、节约建设资金、提高投资效益和促进廉政建设等方面发挥了重要作用，取得了丰硕成果。

　　有力地促进规范了项目建设管理

　　。跟踪审计克服了事后监督的局限性，有利于及时发现项目建设管理中的漏洞和问题，并从“超脱”的监督者的角度提出审计的意见和建议，促进被审计单位加强管理。省审计厅对南京奥林匹克体育中心已进行的9次跟踪审计中，首次审计提出完善制度、加强管理等方面建议24条，之后审计发现的问题逐渐下降，其中有二次没有查出任何问题，通过加强工程结算过程中控制，仅核减工程款70万元，核减率0.26%，且全部由建设单位结算时从相关施工单位扣回。

　　极大地促进提高了建设投资绩效

　　。对于财政投资巨大、承载诸多重要功能的建设项目，社会关注其建设投资的效率、效益和效果。跟踪审计开启了建设项目绩效审计的新途径，产生了良好的经济效益、社会效益和环境效益。南京市审计局对火车站站前广场招标投标审计过程中，根据积累的资料，以审计建议的方式及时提供信息，使钢材以每吨低于市场挂牌价40元的价格招标成功，节约了投资，体现的是经济效益；长达6年的南京长江二桥跟踪审计，帮助建设单位建立健全了各项内控制度，督促收集工程决算资料共计7000多册。该工程提前竣工，质量全优，并节约概算投资3.4亿元。南京长江二桥建设以其建设速度快、质量好、干部没有一人倒下等优异成果被誉为“二桥精神”，体现的是社会效益；省审计厅对沪宁

高速公路扩建工程跟踪审计时，揭示建设、施工单位在取土过程中，只顾眼前方便，乱开乱挖，破坏生态环境的行为，并以“只要土源，不问来源”的醒目标题向省政府专题报告，梁保华省长当即批示责令整改，破坏生态环境的行为得到了有效控制，体现的是环境效益。

　　从源头上遏制了投资领域的腐败行为。

　　几年来的跟踪审计结果表明，在政府重点投资项目中，不仅重大腐败案件大幅下降，而且违纪违规问题也呈现出明显的下降趋势。省审计厅在对苏通大桥、沪宁高速公路（扩建）和南京奥体中心等3个合计近200亿投资的项目审计中，迄今为止未发现一起经济案件。常州市审计局2002至2004年的跟踪审计中，在每年审计20多个项目、审计资金近200亿元的情况下，3年来仅查处一起违法案件，涉案人员1人，比以往大为减少。

　　江苏工程建设项目跟踪审计的主要做法是：

　　坚持准确定位，依法独立地履行审计监督职能

　　。审计机关的基本职能是监督，独立性是开展审计监督的前提和保证。在跟踪审计时，把握好审计机关是监督者的角色定位，努力到位而不越位，不替代建设单位和相关职能部门，不偏离监督者的定位而成为管理者；把握好审计机关是依法独立开展监督，不混同于被审计单位的内审机构。审计经费争取财政预算安排或按政府规定解决，坚决割断与被审计单位的经济利益联系，不与被审计单位通过签订协议等形式，在建设成本中列支审计费用。

　　对不同建设项目采取不同的跟踪审计模式

　　。对投资规模大、建设周期长的项目，由审计机关根据项目特点和自身力量，以及考虑交通、住宿等情况，安排每年几次、每季度一次的定期跟踪审计，对一些投资规模较小、有较成熟的管理经验、市场竞争较为充分的项目，根据项目的特点，选择重点控制环节，如招投标阶段、重大设计变更、重点隐蔽工程、材料设备采购等环节，进行不定期地跟踪审计；对政府要求高、时间紧、投资额较大的项目，审计机关派出审计组进驻项目现场，与项目建设同步进行驻场跟踪审计。

　　抓住七个重点环节，确保跟踪审计的质量和效果

　　。这七个环节分别是：项目基本建设程序、被审计单位内控制度、征地拆迁情况、招标投标和合同履行情况、材料与设备采购情况、设计变更情况、工程结算。

　　坚持开拓创新，不断完善跟踪审计工作机制。

　　一是整合审计资源。如省审计厅在南京奥林匹克体育中心项目跟踪审计中，采用了整合审计机关、内审机构、社会中介机构力量，构筑跟踪审计“三道防线”的做法。即在与被审计单位充分沟通一致的前提下，要求建设方从强化内控制度入手,由内部审核机构对施工单位承揽工程项目决算把第一道关，在此基础上，再由被审计单位聘请社会中介机构把第二道关，最后由审计机关实施审计，筑起“第三道防线”。二是创新工作方式。审计机关采用聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计组，或委托具有法定资格的社会中介机构协助审计，并加强对聘请人员和受托机构审计质量和廉政建设的监督管理。审计机关对审计结果的真实性、合法性负责。如苏州市建立中介机构库和专家库的作法收效明显。审计机关委托中介机构审计要坚持“谁委托、谁付费”的原则，积极争取聘请专家和委托社会中介机构所需经费列入财政预算，不得以任何名义向被审计单位收取费用。三是完善跟踪审计制度和程序，主动规避审计风险。如省审计厅在《江苏省奥体中心建设项目跟踪审计操作办法》、《江苏省苏通大桥建设项目跟踪审计操作办法》中都明确要求建设单位在与施工单位的合同中明确“价款结算以审计机关审定数为依据”，解决了法规不完善的问题，牢牢地抓住主动权。